IV SA/Wa 1646/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę T. F. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2017 r., w którym odmówiono uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani wodnej dla mniej niż [...] statków, składającej się z pomostu i wiaty załadunkowo-rozładunkowej, na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...], położonej w [...] Parku Krajobrazowym i w Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym "[...]". Powodem negatywnego rozstrzygnięcia była możliwość lokalizacji wiaty załadunkowo-rozładunkowej w strefie 100 metrów od brzegów Jeziora [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że lokalizacja ta narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, określony w § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., Nr [...], poz. [...]) i nie ma do niej zastosowania odstępstwo wskazane w przepisie, a dotyczące obiektów służących turystyce wodnej. Na przedmiotowe postanowienie T. F. wniósł zażalenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) jest to, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Do tych przepisów należy ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie akty prawne. W odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ww. ustawy o ochronie przyrody, innych niż parki narodowe i ich otuliny, uzgodnienia projektu decyzji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonuje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji dotyczy inwestycji planowanej na działce nr ew. [...], w miejscowości [...], w obrębie ewidencyjnym [...], która znajduje się w [...] Parku Krajobrazowym i Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym "[...]". Ustalane warunki nie mogą więc naruszać przepisów dotyczących tych Obszarów. Dla [...] Parku Krajobrazowego obowiązującym aktem prawnym jest ww uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Jednym z ograniczeń wprowadzonych na terenie Parku jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 ww. uchwały). Jest to istotne w przedmiotowej sprawie, albowiem część działki nr ew. [...], przylegając do brzegów Jeziora [...], położona jest w strefie ochronnej, na której obowiązuje to ograniczenie. Organ odwoławczy wskazał, że o ile w przypadku pomostu nie ma zastrzeżeń, co do spełnienia przez ten obiekt wyjątku dotyczącego "obiektów służących turystyce wodnej", to w przypadku "wiaty załadunkowo-rozładunkowej", tego wyjątku nie można zastosować. Wyjątku od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów nie należy bowiem interpretować rozszerzająco. Przez "turystkę wodną", o której mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Dlatego w ramach odstępstwa dla "obiektów służących turystyce wodnej" - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - mogą być realizowane różne obiekty budowlane i urządzenia (od prostych poprzez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę), umożliwiające żeglowanie jednostek pływających, ich kotwiczenie, cumowanie, holowanie i opuszczanie ich na wodę, i wyciąganie, wiosłowanie, ściganie się jednostek pływających, używanie nart wodnych, nurkowanie. Jako przykład obiektów związanych z turystką wodną może posłużyć załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W ramach "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów itp.). Jednocześnie wiaty (tak jak budynki składowe, chłodnie, hangary), zgodnie z ww. załącznikiem, należą do obiektów magazynowych (tj. kategorii XVIII). Zdaniem organu II instancji sporna "wiata załadunkowo-rozładunkowa" nie służy uprawianiu turystyki wodnej i należy ją uznać za obiekt związany z usługami technicznymi, który nie mieści się w odstępie z § 3 pkt 7 ww. uchwały. Jak było już wspomniane, w ramach pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu, nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi, jak również z usługami technicznymi. Choć warsztaty naprawcze czy warsztaty podręczne oraz place postojowe i hangary na zimę, oraz obiekty zapewniające np. zaopatrzenie w części zamienne i wyposażenie w sprzęt żeglarski, w żywność należą one do obiektów związanych z organizacją turystki wodnej i są jej zapleczem funkcjonalnym, to jednak tylko pośrednio, a nie bezpośrednio związane są z żeglowaniem i pływaniem po akwenach wodnych. Do bezpośrednich elementów mariny czy przystani, służących turystyce wodnej, należą stanowiska postojowe na wodzie (nabrzeża, pomosty, pirsy, dalby, pale), podejściowe tory wodne wraz z koniecznymi do ich użytkowania z budowlami hydrotechnicznymi, pochylnie dla przyczep podłodziowych czy infrastruktura umożliwiająca zaopatrzenie jachtów w wodę, paliwo, gaz płynny. Jachty żaglowe, przeważnie po zwodowaniu wiosną są na wodzie przez cały sezon żeglarski aż do momentu ich przemieszczenia do hangarów lub na place i parkingi w celu ich przezimowania. Do wodowania łodzi lub wyciągania ich na brzeg wykorzystuje się pochylnie schodzące z lądu, które są bezpośrednio usytuowane przy brzegu. Do dowozu sprzętu na brzeg służą przyczepy podłodziowe i wózki slipowe, z których przy mocy pochylni woduje się sprzęt pływający. Zdaniem organu drugiej instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, by przyczepy podłodziowe i wózki slipowe trzymać w strefie 100 metrów od brzegów jeziora, pobodnie jak samochody, które dowożą na przyczepach podłodziowych czy wózkach slipowych sprzęt pływający. Do spuszczania kajaków na wodę nigdy nie używa się wyciągarek i z reguły na miejsce przybijania kajaków nie wybiera się "trudnych warunków brzegowych", a jeśli już takie istnieją, to właśnie odpowiednio przystosowany brzeg w przystani wodnej winien umożliwić dogodne przybijanie do brzegu i wyciąganie kajaków. Ustawodawca uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych, krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek i zbiorników wodnych. Prawodawca dopuścił przekształcenie terenów przybrzeżnych jedynie w zakresie w jakim służy to turystyce wodnej. Wyklucza to realizację takich obiektów, którego mogą pozostawać jedynie w związku z uprawianiem turystyki wodnej (tak jak sporna "wiata załadunkowo-rozładunkowa"), a których budowa prowadziłaby do przekształcenia terenów objętych ochroną w sąsiedztwie wód, przez zmiany cech przyrodniczych, krajobrazowych i urbanizację (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt lI OSK 908/15). Nie wydaje się, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była realizacja magazynów, bazy noclegowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/15). Odstępstwo dotyczące obiektów służących turystyce wodnej, nie jest jedynym obowiązującym na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Prawodawca lokalny przewidział kolejne odstępstwa, które w pewnych przypadkach pozwalają na wprowadzenie zabudowy w strefie 100 metrów od brzegów rzek, jezior i zbiorników wodnych (§4 ust.1 ww. uchwały). Zgodnie z nimi przedmiotowy ww. zakaz nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Przeprowadzona analiza wykazała, że wskazane odstępstwa w przedmiotowej sprawie nie zachodzą. Jak wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji, brak jest dwóch, zabudowanych działek, przylegających do działki nr ew. [...]. Nie ma zatem możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] odnoszące się do przedmiotowego obszaru. Odstępstwo zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały nie zachodzi. Niemniej jednak, należy wskazać, że z zapisów Studium nie wynika, by przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Zamierzona inwestycja polega na realizacji nowego obiektu budowalnego na działce niezabudowanej, a zatem nie dotyczy jej zarówno odstępstwo uzupełnienia zabudowy w istniejących siedliskach rolniczych (§ 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały), jak również istniejących obiektów budowalnych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. (§ 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały). "Wiaty załadunkowo-rozładunkowej nie dotyczą także wyjątki od zakazu określone w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (tj. wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; realizacji inwestycji celu publicznego; wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych). Analiza przedstawiona powyżej wskazuje, że projekt decyzji, który umożliwia realizację wiaty załadunkowo-rozładunkowej w strefie ochronnej jeziora [...] nie może zostać pozytywnie uzgodniony ze względu na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały. Na zakończenie jeszcze organ wypowiedział się co do zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...]". W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] i art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody - przez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na błędne przyjęcie, że przystań wodna nie służy turystyce wodnej, w sytuacji w której Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2083/13 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 36/17 - w analogicznych sprawach - dokonały już na zasadzie art. 170 P.p.s.a. wiążącej organy środowiskowe wykładni tego pojęcia. I choć skarżący ma pełną świadomość, że z powyższego nie można wywieść, że dokonana wykładnia przepisów rozciąga się na inne, nie powiązane ze sobą sprawy, nawet o zbliżonym stanie faktycznym i choć sądy oraz organy mają obowiązek uwzględnić istnienie w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia, nie oznacza to jednak, że jego treść zastępuje konieczność rozstrzygania w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy jej przedmiot pozostaje zbliżony do sprawy rozstrzygniętej. We wspomnianych wyrokach wskazano odmiennie, że obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania turystyki, np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie i przechowalnie sprzętu wodnego, itp., a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód, tj. wszelkie obiekty których podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną. W świetle powyższego, przystań wodna składająca się z pomostu oraz wiaty załadunkowe rozładunkowej bez wątpienia ma związek z turystyką wodną. Obiekt taki w istocie umożliwić ma korzystanie z wód za pomocą jednostek pływających z uwagi na konieczność m. in. ich zwodowania i cumowania oraz wyciągania. Definicję przystani zawiera art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, zgodnie z którym port lub przystań to akwen i grunt oraz związana z nim infrastruktura wchodząca w skład przystani. Słownikowa zaś definicja przystani to mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi. Portem zaś jest obszar wodny wraz z przylegającym do niego pasem lądu, wyposażony w urządzenia i budowle zapewniające postój i obsługę statków, przeładunek towarów i obsługę pasażerów (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008). Nie sposób jest zatem twierdzić aby przystań wodna mogła być zlokalizowana poza zbiornikami wodnymi oraz, że nie stanowi ona obiektu służącego turystyce wodnej (nie zaspokajała potrzeb osób uprawiających turystykę wodną). Wbrew dokonanej przez organy ocenie, ustawodawca przy określeniu zwolnień z zakazów, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie przyrody nie posłużył się kategorią obiektów "bezpośrednio" czy też "pośrednio" związanych z turystyką wodną a jedynie "służących" tej turystyce. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stosowania takiego rozróżnienia. Nie można również odmówić możliwości lokalizowania takich obiektów służących turystyce wodnej, tylko z tego powodu, że jedynie cyklicznie są wykorzystywane do obsługi turystyki wodnej lub też, że nie wpływają one bezpośrednio na samą możliwość wykorzystania wód do uprawiana tej turystyki. Sprowadzając bowiem rozumienie pojęcia "służenia" (rozumianego powszechnie jako wspieranie, związanie, wpływanie, ułatwianie lub bycie użytecznym) do "niezbędności" (rozumianej jako konieczność, bezwzględna potrzeba, przymus), należałoby odrzucić również możliwość lokalizacji wskazanych przez GDOŚ obiektów takich jak choćby pomosty, bez których wszakże również możliwe jest uprawianie turystyki wodnej. Zarówno wskazywany przez GDOŚ pomost, jak i wiata załadunkowo-rozładunkowa, wpływa i ułatwia uprawienie rzeczonej turystyki, a zatem służy tej turystyce i osobom ją uprawiających. Wybiórczość i labilność organów I i II instancji w kwestii wykładni ww. pojęcia staje ponadto w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Skarżący wspomniał też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/14 oraz zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3208/14, zgodnie z którym osoby uprawiające turystykę wodną muszą mieć możliwość korzystania z urządzeń, które pozwalają na realizację oczywistych potrzeb socjalno - bytowych (miejsc noclegowych, a więc hoteli, restauracji, sanitariatów, itp.). Są to również niewątpliwie obiekty służące turyście wodnemu, a więc uprawianej przez niego turystyce wodnej. Osoby uprawiający turystykę wodną mają prawo do korzystania z infrastruktury związanej z przechowaniem sprzętu wykorzystywanego do tej formy aktywności. O ile zatem wyjątek od zakazu na rzecz obiektów służących m. in. turystyce wodnej powinien być interpretowany w sposób ścisły, to jednak należy odnosić go do wszelkich obiektów, których zasadniczą, podstawową funkcją jest zaspakajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną. Natomiast nie jest obiektem służącym turystyce wodnej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, obiekt który funkcjonuje niejako niezależnie od turystyki wodnej, a więc jego zasadniczym przeznaczeniem nie jest zaspokajanie potrzeb "turystów wodnych", tj. obiekt, którego usługi są adresowane do szerszego kręgu odbiorców, nie tylko dla osób uprawiających turystykę wodną. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanego odstępstwa nie można, tak jak wskazuje skarżący, odnosić "do wszelkich obiektów, których zasadniczą, podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną". Tak przyjęte odstępstwo oznacza nieograniczoną możliwość realizacji wszelkich obiektów budowlanych, a to przeczy celowi wprowadzenia ograniczenia zabudowy 100 metrowego pasa od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Przyjęcie, że do obiektów zapewniających bezpieczne i dogodne korzystanie z wód przez turystów w strefie ochronnej jezior należą "wszelkie obiekty, których podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystkę wodą" stanowiłoby wykładnię rozszerzającą. Odniesienie odstępstwa z § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] - do "wszelkich obiektów", których funkcją byłoby zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną oznaczałoby możliwość realizacji każdego obiektu budowalnego związanego z rekreacją i wypoczynkiem, tj. bazy noclegowej (indywidualnych obiektów rekreacji indywidualnej, pensjonatów, hoteli), jak również obiektów budowalnych pośrednio służących uprawianiu turystyki wodnej, a należących do szeroko rozumianych usług, tj. bazy gastronomicznej, różnego rodzaju szkółek np. żeglarskich, surfingowych, a także zakładów szkutniczych, hangarów przechowujących sprzęt żeglarski czy, jak w przedmiotowej sprawie - wiaty załadunkowo- rozładunkowej (wyrok NSA z dn. 5.07.2016 r., sygn. akt OSK 2581/14, wyrok NSA z dn. 10.01.2017 r" sygn. akt OSK 908/15, wyrok WSA z dn. 25.11.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/15, wyrok WSA z dn. 6.11.2014 r" sygn. akt. IV SA/Wa 1659/14, wyrok z dn. 9.12.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2419/15). Dla wyjaśnienia i podkreślenia, że w ramach odstępstwa od ww. zakazu nie jest możliwe realizowanie wszystkich czy też wszelkich obiektów budowanych zaspokajających potrzeby osób uprawiających turystykę wodną, koniecznym staje się wskazanie na "niezbędność" obiektów służących turystyce wodnej, które mieszczą się w odstępstwie od tego zakazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych postanowień – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów, niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) - zalicza się parki krajobrazowe. Park krajobrazowy - według art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku wojewódzkiego, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, w tym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (pkt 7 a). I tak mocą § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [(Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) – zwaną dalej: "uchwałą"] - na terenie Parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z kolei mocą § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 postanowiono, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Z ustaleń organów wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w miejscowości [...], gmina [...]: - po pierwsze stanowi teren, na którym skarżący chce zrealizować inwestycję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym samym i projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do przedmiotowego uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]; - po drugie znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego i w Zespole Przyrodniczo-Krajobrazowym "[...]"; - po trzecie planowana na niej zabudowa podlega zakazowi, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały, jako lokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora [...] i jako obiekt bezpośrednio niesłużący turystyce wodnej nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w tej regulacji; - po czwarte nie kwalifikuje się do zastosowania odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 – 3 uchwały od zakazu określonego w § 3 pkt 7 uchwały. Wszystkie te ustalenia Sąd uznaje za prawidłowe i w dalszej części rozważań odniesie się do tej ich części, która jest sporna i w szczególności związana z brzmieniem § 3 pkt 7 uchwały. Przepis § 3 pkt 7 ww. uchwały przewiduje wyłączenie od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora w przypadku, gdy planowany do budowy obiekt miałby służyć turystyce wodnej. Przedmiotem sporu między skarżącym a organami ochrony środowiska właściwymi w sprawie jest właśnie wspomniane wyłączenie od zakazu określone w ww. przepisie uchwały, którym organy uzasadniły odmowę uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a ściślej rozumienie przez strony postępowania pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej". Zdaniem skarżącego organy stając na stanowisku, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła "obiektu służącego turystyce wodnej", wadliwie ustaliły, że nie zachodzi określona w § 3 pkt 7 uchwały przesłanka wyłączająca ten zakaz. Tymczasem Sąd w pełni podziela stanowisko organów zaprezentowane w kontrolowanych postanowieniach, czyli tak ustalenia i ocenę stanu faktycznego, jak i interpretację zastosowanej regulacji. W sprawie trzeba było ocenić, czy planowany przez skarżącego obiekt do realizacji na opisanej wyżej działce, czyli przystań wodna dla mniej niż [...] statków, składająca się z pomostu i wiaty załadunkowo – rozładunkowej, jest obiektem służącym turystyce wodnej. Zastrzeżeń organów nie budzi planowana realizacja pomostu, wobec spełnienia przez ten obiekt wyjątku dotyczącego "obiektów służących turystyce wodnej". Natomiast do obiektu jakim jest wiata załadunkowo – rozładunkowa, już tego wyjątku zastosować nie można, co w ocenie Sądu jest wnioskowaniem słusznym. W tej kwestii należy zauważyć, że uchwała Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "obiektów służących turystyce wodnej". Pojęcia tego nie definiuje także ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której została podjęta ta uchwała. Posiłkowo jednak organ odwoławczy sięgnął do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, która w załączniku, za obiekty sportu i rekreacji uznaje: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie (Kategoria V) i za obiekty związane z transportem wodnym uznaje: porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie (Kategoria XXI). Brak zatem legalnej definicji tego pojęcia w aktach normatywnych, nastręcza duże wątpliwości interpretacyjne, które muszą zostać usunięte w drodze wykładni przeprowadzonej w toku praktyki orzeczniczej. Stanowi to niewątpliwie utrudnienie w dokonaniu takiej precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznaczne przesądzenie, czy przez obiekty służące turystyce wodnej należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące. W tej sytuacji Sąd w pełni podziela pogląd jaki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1659/14), że "wydaje się celowe sięgnięcie do wykładni językowej przy wykorzystaniu semantyki obowiązującej w powszechnym rozumieniu. Turystyka mianowicie powszechnie oznacza wyjazdy poza miejsce stałego zamieszkania, służące celom poznawczym, wypoczynkowym albo rekreacyjnym. Zdaniem Sądu przez turystykę wodną należy rozumieć realizację tych celów przez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń. Idąc tą drogą do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć przede wszystkim stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej." W ramach "obiektów służących turystyce wodnej" umożliwiających odstępstwo od ww. zakazu nie mieszczą się obiekty budowlane związane zarówno z usługami uzupełniającymi (wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie), jak również z usługami technicznymi (takimi jak przechowywanie kajaków, łodzi i jachtów, itp.). Jednocześnie wiaty (tak jak budynki składowe, chłodnie, hangary), zgodnie z ww. załącznikiem, należą do obiektów magazynowych (tj. kategorii XVIII). Z akt administracyjnych sprawy, w tym projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nadto zażalenia skarżącego wynika, że zamiarem skarżącego jest wybudowanie na działce położonej częściowo w pasie 100 m od linii brzegowej Jeziora [...] "obiektu służącego turystyce wodnej - przystani wodnej dla mniej niż [...] statków: pomostu i wiaty załadunkowo-rozładunkowa". Zaś celem skarżącego względem planowanej przystani wodnej "w istocie jest umożliwienie korzystania z wód za pomocą jednostek pływających z uwagi na konieczność m. in. ich zwodowania, cumowania oraz wyciągania. [...] wprowadzanie do zbiorników wodnych jednostek pływających, jak np. żaglówek, motorówek, a nawet kajaków (w przypadku trudnych warunków brzegowych) wymaga zastosowania odpowiednich urządzeń, wciągarek i pochylni w celu ich zwodowania i wyciągania – czemu też służyć ma przedmiotowa wiata". Z projektu decyzji o warunkach zabudowy jeszcze wynika, że w "ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" nie określa się linii zabudowy. Taki zapis w istocie oznacza, że wskazane obiekty mogłyby zostać usytuowane w dowolnym miejscu działki nr [...]. Skarżący zaplanował wiatę załadunkowo - rozładunkową do wielkości powierzchni zabudowy 30 m², szerokość elewacji frontowej max. 14 m, wysokość zabudowy max. 6 m, pokrytej dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 25-45 stopni, z dopuszczeniem podpiwniczenia budynku. W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją (wiatą załadunkowo-rozładunkową) wykraczającą poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach, która nie stanowi elementu determinującego turystykę wodną, wykorzystywania Jeziora [...] do celów turystycznych. Pojęcie obiektu służącego turystyce wodnej wykładać bowiem należy z uwzględnieniem celu, jakiemu służy przepis § 3 pkt 7 uchwały. Celem tym jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy, czyli części obszaru [...] Parku Krajobrazowego chronionego ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W konsekwencji powyższego tę część przepisu § 3 pkt 7 rozporządzenia, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej, należy interpretować w sposób ścisły, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. Zaś w rzeczywistości doprowadzić do zabudowy obszaru nadbrzeżnego wód w sposób nadmierny, ograniczający, czy wręcz uniemożliwiający korzystanie z jego walorów w sposób niczym niezakłócony. W tym kontekście należy uznać za uprawnione lokalizowanie na terenie inwestycji wyłącznie obiektów, które są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, z transportem wodnym, czyli tych wcześniej już wymienionych. Zlokalizowanie natomiast wiaty załadunkowo – rozładunkowej poza strefą 100 metrów od jeziora w żaden sposób nie wpływa na możliwość żeglowania, czy korzystania z innej formy wypoczynku wodnego. Obiekt będący wiatą nie może być uznany za obiekt determinujący, niezbędny do prowadzenia turystyki wodnej. Planowany obiekt bez wątpienia należy zaliczyć do obiektów związanych z turystyką wodną. Obiektów stanowiących zaplecze dla uprawiana turystyki wodnej stworzone przez podmioty świadczące usługi w zakresie tego rodzaju rekreacji i podnoszące jakość świadczonych usług. Niemniej nie bezpośrednio umożliwiających uprawianie tej turystyki, czyli służących turystyce wodnej. Postępujące zabudowywanie strefy nadbrzeżnej tego typu obiektami nie tylko zmniejsza wolną przestrzeń ukształtowanego nadbrzeża jeziora, ale i doprowadza do przekształcania terenu objętego ochroną ze względu na walory krajobrazowe, rekreacyjne, czy wartości przyrodnicze, zwłaszcza w przypadku, gdy w planach skarżącego jest wiata z podpiwniczeniem. Ponadto im większa strefa nadbrzeża wolna od obiektów budowlanych trwale związanych z podłożem, tym bezpieczniejsze warunki do uprawiania rekreacji, turystyki nie tylko w szerokim tego słowa znaczeniu, ale i turystyki wodnej. Taki stan rzeczy stwarza bowiem łatwiejszy dostęp służ ochrony, ratowniczych w razie sytuacji wymagających ich działania. W ocenie Sądu obiekty służące turystyce wodnej, zaspokajające potrzeby osób uprawiających tego rodzaju turystykę i ułatwiające prowadzenie tego rodzaju działalności zainteresowanym nią podmiotom, to nie obiekty mające stanowić zaplecze funkcjonalne, gospodarcze, tylko obiekty bezpośrednio związane z uprawianiem turystyki wodnej. Oczywisty jest fakt, że osoby uprawiające turystykę wodną mają prawo korzystać ze stosownej infrastruktury, niemniej nie oznacza to, że wyłącznym miejscem na jej zorganizowanie jest nadbrzeże obszaru wodnego. Prawodawca dopuścił przekształcenie terenu przybrzeżnego, ale tylko w zakresie służącym turystyce wodnej - jej uprawianiu, a dla bezpośredniego uprawiania turystyki wodnej usytuowanie wiaty załadunkowo – rozładunkowej (obiektu o charakterze magazynowym) blisko wody nie ma miarodajnego znaczenia, co nie oznacza, że nie ułatwia uprawiania tego rodzaju rekreacji, a z perspektywy podmiotów organizujących tego rodzaju rekreację ich działalności. Nie wydaje się jednak, by celem ustawodawcy - w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej - było danie możliwości realizacji magazynów i zaplecza gospodarczego, bazy noclegowej na terenach nadbrzeżnych, przekładającej się na ułatwienie ww. podmiotom prowadzenia działalności związanej z turystyką wodną (wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/15). Obiekty typu magazyny, nie są związane z turystyką wodną, nie wchodzą w zakres wyjątku (wyroki WSA z 6.11.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/14 i 9.12.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2419/15). Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, to nie wiata załadunkowo – rozładunkowa usytuowana w odległości 100 m od wody decyduje o tym, czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu do uprawiania turystyki wodnej. Ustawodawca uwzględniając potrzebę realizacji turystyki wodnej (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych, krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące realizacji obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od rzek i zbiorników wodnych. Prawodawca dopuścił przekształcenie terenów przybrzeżnych jedynie w zakresie w jakim służy to turystyce wodnej. Wyklucza to realizację takich obiektów, którego mogą pozostawać jedynie w związku z uprawianiem turystyki wodnej (tak jak sporna "wiata załadunkowo-rozładunkowa"), a których budowa prowadziłaby do przekształcenia terenów objętych ochroną w sąsiedztwie wód, przez zmiany cech przyrodniczych, krajobrazowych i urbanizację (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt lI OSK 908/15). Z przedstawionego punktu widzenia posadowienie wiaty z dopuszczonym podpiwniczeniem w pasie 100 m od Jeziora [...] na terenie [...] Parku Krajobrazowego, jak prawidłowo uznały organy jest niedopuszczalne. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wiata załadunkowo - rozładunkowa nie służy uprawianiu turystyki wodnej i należy ją uznać za obiekt związany z usługami technicznymi, który nie mieści się w odstępie z § 3 pkt 7 ww. uchwały. Organ odwoławczy podkreślił, że "choć warsztaty naprawcze czy warsztaty podręczne oraz place postojowe i hangary na zimę, obiekty zapewniające np. zaopatrzenie w części zamienne i wyposażenie w sprzęt żeglarski, w żywność należą do obiektów związanych z organizacją turystki wodnej i są jej zapleczem funkcjonalnym, to nie bezpośrednio związane są z żeglowaniem i pływaniem po akwenach wodnych. Do bezpośrednich elementów mariny czy przystani, służących turystyce wodnej, należą stanowiska postojowe na wodzie (nabrzeża, pomosty, pirsy, dalby, pale), podejściowe tory wodne wraz z koniecznymi do ich użytkowania z budowlami hydrotechnicznymi, pochylnie dla przyczep podłodziowych czy infrastruktura umożliwiająca zaopatrzenie jachtów w wodę, paliwo, gaz płynny. Wiata załadunkowo – rozładunkowa nie jest też wymagana do czynności wskazanych przez skarżącego, takich jak wprowadzanie do zbiorników wodnych czy wyprowadzanie jednostek pływających, wymagających zastosowania odpowiednich urządzeń, wyciągarek i pochylni. Zapewniają to m. in. pomosty, pirsy, rampy do wodowania i wyciągania jachtów. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, by przyczepy podłodziowe i wózki slipowe trzymać w strefie 100 metrów od brzegów jeziora, pobodnie jak samochody, które dowożą na przyczepach podłodziowych czy wózkach slipowych sprzęt pływający. Do spuszczania kajaków na wodę nigdy nie używa się wyciągarek i z reguły na miejsce przybijania kajaków nie wybiera się "trudnych warunków brzegowych", a jeśli już takie istnieją, to właśnie odpowiednio przystosowany brzeg w przystani wodnej winien umożliwić dogodne przybijanie do brzegu i wyciąganie kajaków". Nawiązując jeszcze do poglądów prezentowanych w orzecznictwie na temat spornej w sprawie kwestii, należy wskazać, że w chwili obecnej istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność co do rozumienia pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" (np. ww orzeczenia, a nadto i wyrok WSA w Warszawie z 3.06.2014 r., sygn. IV SA/Wa 813/14, wyrok NSA z 12.03.2015 r., sygn. akt II OSK 2083/13 i zw. WSA z 18.04.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 70/13), niemniej przeważającą jest linia prezentowana w niniejszym orzeczeniu. Zazwyczaj też różnorodność ta związana jest z danym stanem faktycznym, w szczególności z rodzajem obiektu będącego przedmiotem rozważań związanych z wyłączeniem od omawianego zakazu, jak w powołanej przez skarżącego sprawie, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 36/17). W kontekście tego orzeczenia, nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a., albowiem przepis ten statuuje moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu, a wspomniany wyrok nie uzyskał jeszcze przymiotu prawomocności. W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko organów, w żaden sposób nie negowane przez skarżącego, że planowana inwestycja nie spełnia także innych warunków określonych w § 4 ust. 1 ww uchwały umożliwiających zastosowanie odstępstwa od zakazu z § 3 pkt 7 uchwały. Według Sądu przyjęta przez organy wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest prawidłowa, tym samym nie doszło w sprawie do naruszenia ww przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Również postępowanie, w efekcie zakończone zaskarżonym postanowieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., prowadzone było w sposób zgodny z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego (art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Oznacza to, że nie stwierdzono także w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.