I OZ 451/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 828/17 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika T. M. w sprawie ze skargi R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości gruntowych postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), odmówił dopuszczenia T. M. do udziału w charakterze uczestnika w opisanej powyżej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy gruntowych położonych w B., nr ew.: [...] stanowiących własność Gminy L. Skargi na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli R. M., J. S., A. H. oraz A. S., po rozpatrzeniu, których WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 24 listopada 2017 r. T. M. wniósł o doręczenie odpisu wyroku wydanego w niniejszej sprawie wraz z uzasadnieniem. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie jest on uczestnikiem postępowania wniósł o dopuszczenie go udziału w sprawie na zasadzie art. 33 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. (...) Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała w niniejszej sprawie, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 P.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 P.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę jako akt prawa miejscowego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy". Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OZ 903/12 stwierdzając, że przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Treść art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postanowieniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych pomiotów, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Zatem niemożliwym staje się uwzględnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie innych osób, niż te które wniosły skargę, wykazując się naruszeniem ich interesu prawnego lub uprawnienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. M. zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni 33 § 2 zd. 2 P.p.s.a. i przyjęcie, że termin "postępowanie administracyjne" wymieniony w tym przepisie należy rozumieć wyłącznie jako administracyjne postępowanie jurysdykcyjne zakończone wydaniem decyzji lub postanowienia, w związku z czym nie jest możliwe dopuszczenie jakiegokolwiek podmiotu do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy wniesioną przez inną osobę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy spowodowało odmowę dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu zainicjowanym skargami innych mieszkańców na uchwałę Rady Gminy L., na podstawie której wnioskodawca zawarł z tą Gminą umowę dzierżawy nieruchomości z dnia 22 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a.: "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (...)". Wskazując na powyższe, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli jest poprzednio prowadzone postępowanie administracyjne. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "postępowania administracyjnego" nawiązuje do regulacji art. 1 K.p.a., która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego, a skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe powinna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II OZ 623/10; z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 217/12 oraz z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GZ 478/16 – orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego tryb reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Oznacza to, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia T. M. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym legalności takiej uchwały. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko procedury podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody przez organ stanowiący gminy, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przesłanką odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawcy jest więc również brzmienie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a. i stawia wyższe wymogi wnoszącemu skargę na uchwalę lub zarządzenie organów gminy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, legitymacja procesowa jest w takiej sytuacji uzależniona nie tylko od posiadania interesu prawnego, ale również jego naruszenia zaskarżonym aktem. Oznacza to, że dopuszczenie innego podmiotu do udziału w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., stawiałoby ten podmiot w uprzywilejowanej pozycji. Uczestnik postępowania dysponuje uprawnieniami strony. Przyjęcie możliwości dopuszczenia uczestników postępowania w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy, oznaczałoby, że podmioty występujące z tego rodzaju wnioskiem nie byłyby zobowiązane do wykazania naruszenia interesu prawnego, a jedynie jego posiadania jak w niniejszym przypadku. Fakt, że wnioskodawca jest zainteresowany wynikiem postępowania sądowego, w którym skarżona jest uchwała o wyrażeniu zgody na bezprzetargowe zawarcie z nim umowy na dzierżawę określonych nieruchomości gruntowych, nie stanowi więc podstawy do przyznania mu statusu uczestnika postępowania. Mając na uwadze to, że wywodzi on swój interes z tego by utrzymać zaskarżony uchwałę w dotychczasowej postaci, z oczywistych względów nie jest on w stanie wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny. W świetle przedstawionych wyżej rozważań oznacza to, że nie może on być stroną postępowania wywołanego skargą złożoną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jego interes prawny jest jednak reprezentowany przez Radę Gminy L., której uchwałę zakwestionowano, i która w tym postępowaniu broni uprawnienia Gminy do gospodarowania mieniem w ramach przyznanych jej uprawnień. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.