I OSK 401/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 196/17 w sprawie ze skargi K. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. O. kwotę 737 (słownie: siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 196/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Marszałek Województwa [...] ustalił, że świadczenia rodzinne wypłacone skarżącemu za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] lipca 2011 r. na syna [...], są nienależnie pobranymi świadczeniami i zobowiązał skarżącego do zwrotu tych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Od decyzji tej, doręczonej w dniu [...] listopada 2016 r. skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] grudnia 2016 r. (data stempla pocztowego). Wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono rażące naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jako okoliczność uzasadniającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania skarżący wskazał wprowadzenie w błąd przez pracownika organu, który poinformował go, że organ zażąda zwrotu pieniędzy od władz [...]. Jednocześnie odradził złożenie odwołania od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podnoszona przez skarżącego przeszkoda uniemożliwiająca wniesienie odwołania w postaci wprowadzenia go w błąd przez pracownika organu – nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie Sąd uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Skarżący był prawidłowo pouczony o możliwości zaskarżenia decyzji. Oprócz stwierdzenia o wprowadzeniu w błąd przez pracownika, brak jest jakichkolwiek innych dowodów w tym przedmiocie. Dlatego też trudno uznać zdaniem Sądu, że przekroczenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego. Sąd podkreślił także, że uprawdopodobnienie braku winy nie leży po stronie organu lecz spoczywa na stronie skarżącej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: - art. 58 § 1 i 2 k.p.a., gdzie ustawodawca wskazuje, iż przywrócenie terminu zależy od spełnienia czterech przesłanek, które muszą wystąpić łącznie a w przypadku skarżącego takie przesłanki nie wystąpiły, podczas gdy nastąpiły obiektywne przeszkody uniemożliwiające wniesienie przez stronę odwołania poprzez wprowadzenie strony w błąd przez pracownika organu, co uzasadnia przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, art. 77 kpa poprzez naruszenie zasady oficjalności postępowania dowodowego; - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zgłoszeniu w ciągu 7 dni wniosków dowodowych i wyjaśnień, co skutkowało oddaleniem skargi. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dla radcy prawnego według norm przepisanych.  W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty w zasadniczej mierze okazały się usprawiedliwione. Ustalony w sprawie stan faktyczny co do daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] października 2016 r. oraz co do daty wniesienia odwołania od tej decyzji jest bezsporny. Bezsporne jest również to, że skarżący wniósł to odwołanie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się natomiast do ustalenia, czy uchybienie terminu do wniesienia odwołania miało miejsce w warunkach uzasadniających pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie tego terminu. W pierwszej kolejności przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 66/06; z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1459/09; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 277/13). W doktrynie przyjmuje się także, że przy ocenie winy pożądany jest kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 323). Nadto wskazuje się, że brak winy wnioskodawca winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania. Niewątpliwie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji. Jednocześnie w orzecznictwie zaznacza się, że uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba że przyczyna ta jest powszechnie znana (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 22/09). W świetle powyższego, również za brak winy w uchybieniu terminu uznać należy udzielenie stronie przez pracownika organu takiej informacji, w wyniku której strona nabiera przekonania, że złożenie środka zaskarżenia jest zbędne, gdyż wydane rozstrzygnięcie nie wywiera negatywnych skutków wobec tej strony. Innymi słowy, w sytuacji, gdy do uchybienia terminu do złożenia odwołania dochodzi wskutek błędnego przekonania strony co do dokonania tej czynności w terminie, wywołanego działaniem pracownika organu, należy stwierdzić, że wykazanie takiej okoliczności stanowi wystarczające uprawdopodobnienie, że uchybienie w terminowym wniesieniu odwołania nastąpiło bez winy strony. W niniejszej sprawie wskazana przez skarżącego okoliczność, że został wprowadzony w błąd przez pracownika organu, który poinformował go, że organ zażąda zwrotu dochodzonego świadczenia od władz [...] i jednocześnie odradził mu złożenie odwołania od decyzji, wyczerpuje przesłankę braku winy w dochowaniu terminu do wniesienia tego odwołania. Skarżący miał pełne prawo przypuszczać, że taka informacja jest rzetelna i wiarygodna. Należy bowiem mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a. jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw strony, w tym także wskazanie stronie właściwego trybu postępowania już po doręczeniu wydanej decyzji. Powinność ta wynika także z wyrażonej zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ponadto stwierdzić przyjdzie, że w sytuacji, gdy strona została poinformowana przez pracownika organu co do skutków decyzji, w tym co do niecelowości jej zaskarżenia, to nie sposób przerzucać na nią konieczności skorzystania z "porady prawnika", jak uczynił to organ w niniejszej sprawie. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie było jednak istotne wyłącznie to, czy wskazywana przez skarżącego okoliczność stanowi o braku jego winy w uchybieniu terminu, ale także to, czy okoliczność ta w sposób dostateczny została uprawdopodobniona. Zgodzić się przyjdzie, że w toku postępowania administracyjnego, poza "gołosłownymi" twierdzeniami strony skarżącej, nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mające na celu ewentualne potwierdzenie tych twierdzeń. Do rozważenia pozostawać by zatem mogła kwestia, czy obowiązek w tym zakresie bezwzględnie spoczywał na organie, czy też wymagał podjęcia stosownych działań przez samego zainteresowanego. Kwestia ta jednak na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przestała mieć decydujące znaczenie. Zauważyć bowiem przyjdzie, że organ w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, wprost potwierdził te twierdzenia skarżącego, na których oparty został wniosek o przywrócenie terminu. W piśmie tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po pierwsze potwierdza, że udzielona skarżącemu informacja co do zażądania zwrotu pobranych w Polsce świadczeń od władz holenderskich jest "jak najbardziej zgodna z prawdą". Po drugie, organ powołał się na twierdzenie skarżącego, że "pracownik udzielający mu informacji doradził, aby nie składać odwołania". Wreszcie organ stwierdził jednoznacznie, że "Kolegium nie prowadziło postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności udzielenia stronie wyjaśnień przez pracownika organu, gdyż przyjęło, że podane przez stronę fakty dotyczące tego zdarzenia są prawdziwe". Takiej treści stanowisko organu przesądza, że wskazywane przez skarżącego okoliczności uzasadniające brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zostały nie tylko uprawdopodobnione lecz wprost przyznane. W świetle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że nie do odparcia był sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., a jego uwzględnienie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po potwierdzeniu, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2016 r. został wniesiony w terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a., przywróci termin i rozpozna odwołanie. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl