II SA/Ol 856/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) uchyliło w całości decyzję Burmistrza "[...]" (dalej organ I instancji) nr "[...]" z dnia "[...]", w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich o łącznej obsadzie docelowej do 158 DJP w zabudowie zagrodowej, w ramach tworzenia gospodarstwa rolnego na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich o łącznej docelowej obsadzie do 158 DJP w zabudowie zagrodowej w ramach tworzenia gospodarstwa rolnego na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]". W decyzji określono parametry budynku inwentarskiego, tj.: usytuowanie zabudowy, maksymalną wysokość do okapu głównej połaci dachowej, dopuszczalną ilość kondygnacji, maksymalną wysokość budynku, dopuszczalne rodzaje dachów, maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi drogi wojewódzkiej nr "[...]" o nr ew. "[...]", zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. Po rozpatrzeniu odwołań, uchylając decyzję z dnia "[...]" organ odwoławczy podniósł, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano, że za front działki przyjęto długość południowo - wschodniej granicy działki położonej wzdłuż drogi krajowej nr "[...]" (dz. nr "[...]") – "[...]". Określając dostęp działki nr "[...]" do drogi publicznej podano jednak, że obsługa komunikacyjna następować będzie istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi wojewódzkiej nr "[...]" o nr ew. "[...]" poprzez działkę nr "[...]". Z powyższego wynika, że główny wjazd na działkę odbywać się będzie poprzez działkę nr "[...]". Nie wiadomo zatem, dlaczego za front przyjęto odcinek graniczący z działką nr "[...]". Skoro wjazd na działkę odbywać ma się z działki nr "[..]", to frontem działki nr "[...]" jest jej odcinek graniczący z w/w działką (nr "[...]"). W związku z tym organ błędnie ustalił szerokość frontu działki, co z kolei skutkowało wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego, który jest pochodną szerokości frontu działki. W konsekwencji również sporządzona na tak wyznaczonym obszarze analiza nie może zostać uznana za prawidłową. Dalej SKO wskazało, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z przedstawionych w analizie wyliczeń wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynku wynosi 22,2 m, w tym dla budynków inwentarskich 32,3 m; dla budynków gospodarczych 14,9 m; dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych 17,7 m; dla budynków mieszkalno-gospodarczych 31,9 m; dla budynków gospodarczych 7,4 m, zaś dla budynków produkcyjnych - 28,8 m. Tymczasem dla planowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 100 do 138 m. W analizie wyjaśniono, że różnica ta wynika z usytuowania budynku względem drogi, tj. w przypadku gdy budynek usytuowany jest prostopadle do drogi, szerokość elewacji frontowej jest mniejsza niż w przypadku jego usytuowania równoległego względem drogi. Kolegium wskazało, że takie odstępstwo od średniej szerokości ustalonej dla danego obszaru jest jednak zbyt duże, przekreśla bowiem w zasadzie wyniki przeprowadzonej analizy, dostosowując w sposób dowolny parametry przedmiotowej inwestycji do wniosku inwestora. Z przeprowadzonej analizy nie wynika ponadto, w jaki sposób ustalona została wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy. Podano w tym zakresie jedynie, że wysokość zabudowy na działkach sąsiednich wynosi od 2 do 10 m, a dla wnioskowanej inwestycji ustalono ją w przedziale 6-7 m. Podanie skrajnych wartości występujących w obszarze analizowanym nie jest jednak wystarczające, konieczne jest bowiem ustalenie średniej tego parametru i dopiero na tej podstawie ustalenie parametru dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe uchybienia w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W sprzeciwie do Sądu B. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił decyzji Kolegium: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, jako że SKO nie wskazało przepisów postępowania, które miała naruszać decyzja Burmistrza "[...]", 2. naruszenie oraz art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy mógł i powinien przeprowadzić we własnym zakresie uzupełnienie dowodów i postępowanie wyjaśniające, jak też mógł i powinien zlecić podjęcie czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, co przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania, 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wskazanie, z jakich przyczyn nie zastosowano art. 136 § 1 i 2 k.p.a. i niewyjaśnienie co oznacza "zbyt duże" (odstępstwo). 4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza "[..]", co było następstwem błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Kolegium samo mogło i powinno dokonać własnych czynności niezbędnych do zakończenia sprawy, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi I instancji, stosownie do art. 136 k.p.a., co znacznie przyśpieszyłoby postępowanie, czego jednak nie uczyniono. Na poparcie skargi powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizująca lub nowela), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa p.p.s.a., objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369. Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § k K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Powołane orzeczenia zostały wydane na tle poprzednio obowiązującej ustawy. Aktualna nowelizacja k.p.a. jeszcze bardziej ograniczyła możliwość wydawania decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. nawet w przypadku naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, jeśli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziłyby na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenie im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Poddając ocenie legalności zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było mylne wyznaczenie frontu działki w zakresie sposobu jego wyznaczenia i ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz sposobu ustalenia wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy. Opisane naruszenia stanowiły podstawę do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, ze względu właśnie na treść postawionych zastrzeżeń, które w istocie sprowadzają się do sposobu ustalenia określonych parametrów, rolą Kolegium było przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, co wyżej było już wyjaśnione, organ odwoławczy może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tym bardziej taki wniosek jest uprawniony, gdyż zaskarżona decyzja to kolejna decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co wpłynęło na czas prowadzonego postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z kasatoryjnej decyzji Kolegium nie wynika, że spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wątpliwości odnoszące się do sposobu ustalenia frontu działki, jak i wysokości budynku były możliwe do uzyskania i ich oceny przez organ odwoławczy przy zastosowaniu środków dowodowych, które dla potrzeb postępowania organ uznałby za najbardziej właściwe i przydatne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o treści, które SKO uważa za konieczne dałoby odpowiedź, czy istnieje potrzeba zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy też ewentualnego reformatoryjnego orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2198/15). Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, za zasadny sprzeciw, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Kolegium winno przy tym uwzględnić okoliczność, że zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia "frontem działki" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tzw. działki inwestycyjnej) jest ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły potrzebę odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 205 § 2 p.p.s.a.