II SA/Kr 1204/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z 13 lipca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r., znak: [...] Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M. B. i Z. B. cyt. ,,(...) obowiązek dokonania rozbiórki budynku inwentarsko-składowego o wymiarach w rzucie poziomym 10,0m x 5,9m, konstrukcji drewnianej wraz z obiektami towarzyszącymi budynkowi – płytą do składowania obornika o wymiarach w rzucie poziomym 4,5m x 2,0m ze zbiornikiem na gnojowicę z kręgów betonowych, usytuowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości R.". Decyzja ta została doręczona ówczesnemu pełnomocnikowi M. B. oraz Z. B. adwokatowi Z. M. w dniu 1 lipca 2017 r. W dniu 13 lipca 2015 r. Z. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]; z kolei M. B. złożyła – również w dniu 13 lipca 2017 r. – wniosek o uzupełnienie tej decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia 15 lipca 2015 r. znak [...], działając na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji własnej z nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. znak: [...] Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 lipca 2017 r., którym stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. B. (odwołania z dnia 13 lipca 2015 r.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 111 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z § 2 tego przepisu w niniejszej sprawie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania dla stron rozpoczął bieg od dnia doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 15 lipca 2015 r. znak: [...] o odmowie uzupełnienia jego decyzji nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. znak: [...], tj. postanowienia wydanego w postępowaniu incydentalnym z wniosku M. B.. Postanowienie to zostało doręczone M. B. w dniu 20 lipca 2015 r. Wniesienie odwołania przez Z. B. w dniu 13 lipca 2015 r. należy zatem – zdaniem organu – uznać za przedwczesne, co skutkować musi stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. Z. B. wniósł skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 129 § 2 KPA poprzez jego niezastosowanie oraz art. 111 § 2 KPA poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący powinien był ponownie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie 14 dni od doręczenia mu postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji organu I instancji (z wniosku zainicjowanego przez inną stronę postępowania) oraz że odwołanie wniesione w terminie 14 dni od doręczenia mu decyzji organu I instancji było przedwczesne, podczas gdy skarżący mógł skutecznie złożyć odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu decyzji organu I instancji, gdyż art. 111 § 2 KPA nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu do złożenia środka odwoławczego, lecz jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie – przepis art. 111 § 2 KPA nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 129 § 2 KPA, bowiem nie wyłącza jego zastosowania na rzecz art. 111 § 2, ale go uzupełnia – zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 373/10; 2) art. 7a. § 1 KPA poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego wątpliwości wynikających z treści art. 111 § 2 KPA, tj. czy przepis ten w przypadku odmowy uzupełnienia decyzji dotyczy również tej strony, która nie wnosiła o jej uzupełnienie, podczas gdy art. 111 § 2 KPA budzi w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości prawne co do wykładni i rozbieżność w orzekaniu – jak stwierdzone zostało w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. wydanego do sprawy o sygn. akt II OZ 1326/14 oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r. wydanego do sprawy o sygn. akt II OSK 373/10; 3) art. 134 KPA poprzez uznanie wniesionego przez skarżącego odwołania za przedwczesne, zatem niedopuszczalne, podczas gdy skarżący w stanie faktycznym, gdy wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji wniosła inna strona postępowania, a następnie organ ten odmówił uzupełnienia decyzji, tj. w sytuacji, gdy na skutek postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzja organu I instancji w żadnej sposób nie uległa zmianie, miał prawo oczekiwać uznania przez organ wniesionego uprzednio odwołania za aktualne bez konieczności ponownego składania odwołania o identycznej treści; 4) art. 9 KPA i art. 8 KPA poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach prawnych, które mają wpływ na ustalenie jego obowiązku, tj. brak zamieszczenia pouczenia w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 15 lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji organu I instancji, że pomimo wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji, konieczne jest jego ponowne wniesienie w związku z doręczonym postanowieniem o odmowie uzupełnienia decyzji przez co została naruszona zasada zaufania obywateli do organów państwa, zgodnie którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 5) art. 7 KPA w zw. z art. 15 KPA poprzez brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, tj. wyjaśnienia skarżącemu w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 15 lipca 2015 r., iż w związku z doręczeniem postanowienia odmawiającego innej stronie uzupełnienia decyzji organu I instancji, pomimo wniesienia już odwołania od decyzji organu I instancji, konieczne jest jej ponowne wniesienie, co narusza prawo skarżącego do dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym; 6) art. 32 i art. 33 § 2 KPA, art. 91 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że nie doszło do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego przez radcę prawnego P. R. (która wstąpiła do sprawy na etapie działań przed organem II instancji, po złożeniu przez skarżącego odwołania) adwokatowi R. S., podczas gdy pełnomocnictwo udzielone P. R. miało charakter ogólny, w związku z czym na mocy art. 91 pkt 3 KPA oraz art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych P. R. będąc radcą prawnym mogła udzielić pełnomocnictwa substytucyjnego innemu profesjonalnemu pełnomocnikowi (skarżący zaznaczył przy tym, że: a) zarzuty ad. 4-6 formułowane są z ostrożności procesowej; b) przepisy, których naruszenie zarzucono, miały zastosowanie do organu II instancji na podstawie art. 140 KPA). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułował obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei art. 111 k.p.a. stanowi, że: "§ 1. Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. § 1a. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. § 1b. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. § 2. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia". Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu zasadza się na założeniu, że art. 111 § 2 k.p.a. – ilekroć ziści się przesłanka opisana w jego hipotezie – całkowicie wyłącza zastosowanie art. 129 § 2 k.p.a. i w efekcie odwołanie wniesione zgodnie z tym drugim przepisem, ale z "naruszeniem" pierwszego – jest przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd założenia tego ani konkluzji, do których ono prowadzi, nie podziela. W ocenie Sądu, nie mają one uzasadnienia w literalnym brzmieniu odnośnych przepisów, a tym bardziej w ich wykładni funkcjonalnej; są też – na co trafnie wskazuje skarżący – nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przyjęta przez organ wykładnia art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. oznaczałaby, że każde odwołanie strony, także odwołanie wniesione całkiem prawidłowo i z zachowaniem przepisanego prawem terminu, miałoby niejako względną czy też warunkową skuteczność – skuteczność uzależnioną od niezainicjowania przez organ I instancji z urzędu lub na wniosek innej strony czynności rektyfikacyjnych wobec zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, odwołanie wniesione całkiem prawidłowo i z zachowaniem przepisanego prawem terminu mogłoby być "unicestwione" w rezultacie czynności innych podmiotów, na które odwołujący się nie ma wpływu i o których podjęciu – przynajmniej do czasu otrzymania postanowienia – może w ogóle nie wiedzieć. W ocenie Sądu, niepodobna uznać, że taka była intencja prawodawcy. Skutek względnie dewolutywny, który jest przypisany do odwołania i który powstaje już w momencie wniesienia tego środka prawnego, w żadnym razie nie może być zniesiony wbrew woli odwołującego się; co więcej, zważywszy na art. 137 zd. 2 k.p.a., niekiedy nawet wola odwołującego się może nie wystarczyć do jego zniesienia. Na marginesie warto też zauważyć, że czym innym jest względna dewolutywność odwołania (którą w art. 132 k.p.a. ustawodawca wyraźnie przewiduje, statuując jednocześnie wymóg zgody wszystkich stron), a czymś zupełnie innym – i zgoła trudnym do zaakceptowania – byłaby względna skuteczność odwołania. Mając na uwadze powyższe, trzeba przyjąć – na co również wskazuje trafnie skarżący – że przepisy art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. należy interpretować i stosować łącznie. Odwołanie lub odwołania wniesione zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. pozostają – niezależnie od ewentualnego postępowania rektyfikacyjnego wobec zaskarżonej decyzji – skuteczne; nie "stają się" niedopuszczalne (notabene, trudno byłoby sobie wyobrazić, a tym bardziej racjonalnie uzasadnić proces "przekształcania się" odwołania zrazu "dopuszczalnego" w odwołanie "niedopuszczalne"). W przypadku uruchomienia trybu rektyfikacyjnego z art. 111 k.p.a. i zakończenia go postanowieniem przewidzianym w § 1b tego przepisu dla stron, które nie wniosły odwołania zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., otwiera się "druga szansa" na jego wniesienie. Lege non distinguente dotyczy to zarówno sytuacji, gdy wydano postanowienie o uzupełnieniu decyzji, jak i sytuacji, gdy wydano postanowienie odmowne (choć w tej drugiej sytuacji, w odniesieniu do stron, które nie składały wniosku o uzupełnienie decyzji, można mieć wątpliwości, czy jest to racjonalnie uzasadnione). Strona lub strony, które odwołanie wniosły zawczasu, mogą oczywiście – w reakcji na wspomniane postanowienie – uzupełnić lub zmodyfikować swoje stanowisko, ale nie można od nich tego wymagać. Nie można też uzależniać uruchomienia administracyjnego toku instancji od ponownego wniesienia przez nich odwołania. W ocenie Sądu, organ niezasadnie zakwalifikował zatem odwołanie Z. B. jako niedopuszczalne i – w konsekwencji – nieprawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. Przepis ten, zdaniem Sądu, został naruszony, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. (II SA/Kr 1308/14, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował następujący pogląd: "Odwołanie może być uznane za niedopuszczalne tylko wtedy, gdy jakiś przepis prawa przesądza o tym, że w konkretnych okolicznościach wniesienie odwołania nie może nastąpić. W zaskarżonym postanowieniu (...) uznało, że złożenie przez jedną ze stron postępowania administracyjnego na podstawie art. 111 kpa wniosku o uzupełnienie decyzji sprawia, iż odwołanie od tej samej decyzji wniesione przez inną stronę tego postępowania staje się niedopuszczalne. W ocenie Sądu żaden przepis prawa nie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w takiej właśnie sytuacji. Przeciwnie, z treści art. 111 kpa wynika, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji, a następnie rozpatrzenie tego wniosku (uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia) nie zamyka terminu do wniesienia odwołania, lecz otwiera go na nowo. Zwrócić należy uwagę, że art. 111 § 2 kpa mówi jedynie o tym, że termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji i w żaden sposób nie odnosi się do terminu do wniesienia odwołania, który biegł od daty doręczenia decyzji objętej wnioskiem o uzupełnienie. (...) Gdyby bowiem uznać stanowisko zajęte przez (...) w zaskarżonym postanowieniu za prawidłowe, to w konsekwencji nie tylko utrudnione byłoby skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania (odwołujący się musiałby liczyć się z tym, że odwołanie, które złożył w terminie i zgodnie z pouczeniem, może zostać uznane za niedopuszczalne w wyniku czynności procesowych innej strony), ale także dawałoby stronom narzędzie do "zwalczania" odwołań wnoszonych przez inne strony (złożenie wniosku o uzupełnienie sprawiałoby, że odwołanie wniesione przez inną stronę stawałoby się niedopuszczalne)". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Ponieważ zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 111 § 2, art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a., nie ma potrzeby odnoszenia się do dalszych zarzutów skargi, formułowanych z ostrożności procesowej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania wykładni przepisów prawa procesowego przedstawionej w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą złożyły się kwota wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego skarżącego (480 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).