II SAB/Rz 107/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [....] dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 lipca 2017 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 217 zł /słownie: dwieście siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 107/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M. K. jest bezczynność Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M. K. zwróciła się do SP ZOZ w L. o udostępnienie informacji, czy Zakład ten w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W przypadku pozytywnej odpowiedzi, strona zawnioskowała o przesłanie kopii umów na podany do korespondencji adres. W dniu [...] września 2017 r. do Samodzielnego Publicznego ZOZ w L. wpłynęła - kierowana do WSA w Rzeszowie - skarga M. K. (działającej przez pełnomocnika adw. Ł. K.) na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucająca naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.). Skarżąca zawnioskowała o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania w łącznej wysokości 602,20 zł według załączonego spisu. W uzasadnieniu skargi podniosła, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a SP ZOZ w L. jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Jednostki organizacyjne Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego gospodarują bowiem majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Zaznaczyła, że organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. Pismem z dnia 14 września 2017 r. Dyrektor SP ZOZ w L. udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2017 r. informując, że w latach 2015 - 2016 zawierano umowy w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W załączeniu przedłożono kopię umowy z dnia [...] września 2015 r. i [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor SP ZOZ w L.. oświadczył, że uwzględnia skargę w całości i stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że brak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynikał z przyczyn od niego niezależnych. Po wpłynięciu skargi zweryfikowano konto organu na portalu ePUAP, które to konto jest codziennie monitorowane przez pracownika organu za pomocą utworzonego przekierowania przychodzącej korespondencji na adres mailowy SP ZOZ w L. Orga. otrzymał informacji o nowym piśmie na platformie ePUAP na wskazany adres e-mail, stąd nie miał wiedzy, że pismo takie zostało przesłane. Wyjaśnił również, że w dniu [...] marca 2017 r. nastąpiło wyłączenie autoryzacji przy użyciu poczty elektronicznej, co prawdopodobnie miało także wpływ na wyłączenie automatycznego przekierowania korespondencji, o czym nie poinformował nadzorca, tj. Ministerstwo Cyfryzacji. Organ podkreślił, że Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) jest domniemaniem dostarczenia korespondencji, a dopiero Urzędowe Poświadczenia Doręczenia (UPD) jest potwierdzeniem otrzymania pisma przez organ. Reasumując stwierdzono, że organ pozostawał w niewiedzy co do wpłynięcia wniosku i wynikającego stąd obowiązku jego rozpoznania, co faktycznie uczynił niezwłocznie po powzięciu informacji w tym przedmiocie, tj. po otrzymaniu skargi. W piśmie z dnia 17 października 2017 r. skarżąca zawnioskowała o umorzenie postępowania sądowego i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność polegająca na nieudzieleniu skarżącej informacji publicznej w zakresie zawartych w latach 2014 – 2016 przez SP ZOZ w L. umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego oraz - w przypadku pozytywnej odpowiedzi - przesłania kopii tych umów. Wstępnie wyjaśnić należy, że skarżąca mimo działania przez pełnomocnika, błędnie oznaczyła w skardze organ, który tej bezczynności miał się dopuścić, t.j. SP ZOZ w L. zamiast Dyrektora tej placówki. Błąd ten nie wpływa jednak na dopuszczalność skargi (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. I FSK 1040/06). Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że pomimo błędnego adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został on rozpatrzony przez prawidłowy podmiot. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"), obejmując m.in. informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5c). W doktrynie i orzecznictwie sądowym zasadniczo przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W myśl wyroków NSA z dnia 13 maja 2015 r. I OSK 634/15 i z dnia 30 września 2015 r. I OSK 2093/14, informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. SP ZOZ w L. jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 ze zm.) wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że taki podmiot wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia oraz dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 maja 2016 r. II SAB/Ke 14/16, LEX nr 2050316). Mimo zatem że nie było to przez strony kwestionowane, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor SP ZOZ w L. jest organem zobowiązanym do udzielania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter posiadały informacje wnioskowane przez skarżącą. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za taki pisemny wniosek należy uznać także przesłanie zapytanie drogą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być także poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (nie mają więc one zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Uznając w rozpoznawanej sprawie dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają; w tym ostatnim przypadku podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl w/w ustawy są zatem: udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Zaznaczenia wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza więc niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor SP ZOZ w L. będąc dysponentem żądanej informacji publicznej, w ustawowym terminie który upływał [...] lipca 2017 r. informacji tej nie udzielił. Uczynił to dopiero po otrzymaniu złożonej za jego pośrednictwem skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej; skarga ta – oznaczona datą [...] sierpnia 2017 r. - wpłynęła do SP ZOZ w L. [...] września 2017 r., zaś odpowiedzi udzielono pismem oznaczonym datą [...] września 2016 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu następnym). Skutkuje to nie budzącym wątpliwości stwierdzeniem, że Dyrektor SP ZOZ w L. w myśl art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (pkt I wyroku). Ponieważ po wniesieniu skargi informacja ta została jej udzielona, oznacza to, że w dacie orzekania przez Sąd organ ten nie pozostawał już w stanie bezczynności, w konsekwencji czego brak było podstaw do zobowiązania go - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpatrzenia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji. Nie można bowiem zobowiązać do rozpatrzenia wniosku, skoro informacja została już udzielona, chociażby z przekroczeniem przewidzianego do tego terminu. Udzielenie informacji przed rozpoznaniem skargi na bezczynność nie zwalnia sądu z obowiązku jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Jak wynika z wyjaśnień Dyrektora SP ZOZ w L. zawartych w odpowiedzi na skargę, brak terminowego załatwienia wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej wynikało z niewiedzy o jego wpłynięciu spowodowanej błędnym przekierowaniem korespondencji przychodzącej na adres e-mail SP ZOZ w L.. W tym zakresie trudno podzielić stanowisko organu o uznaniu tego za przyczynę od niego niezależną, gdyż obowiązkiem dyrektora placówki jest zapewnienie właściwej organizacji i funkcjonowania we wszystkich obszarach jej działalności, a zwłaszcza w tych, które dotyczą wypełniania obowiązków ustawowych. Mając jednak na uwadze stosunkowo niedługie opóźnienie w udzieleniu informacji i załatwienie wniosku przed rozpoznaniem skargi oraz okoliczność, że zaistniała bezczynność nie była wynikiem celowego działania - Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku); za takie należy uznać stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r. II SAB/Łd 124/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r. II SAB/Ol 57/15). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa zastrzeżone jest więc dla najbardziej rażących przypadków długotrwałej i uporczywej bezczynności. O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 P.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje skarżącemu od organu który m.in. dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zgodnie jednak z art. 206 P.p.s.a., w uzasadnionych przypadkach sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, a sąd stosuje go z urzędu, według oceny okoliczności sprawy). Bezsprzecznie wniesienie skargi przyczyniło się do ujawnienia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz jej udzielenia, niemniej należy także zauważyć, że treść skargi zasadniczo odnosiła się do opisu zakresu żądania (obejmującego zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i zasądzenie kosztów postępowania) wraz z krótkim opisem stanu faktycznego poprzedzającego wniesienie skargi oraz przytoczeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów u.d.i.p. i nawiązaniem do orzecznictwa sądowego. W tym zakresie nie sposób całkowicie wyeliminować wątpliwości, czy towarzyszący składanym na bezczynność skargom aspekt finansowy w postaci żądania zasądzenia kosztów postępowania nie wysuwa się na pierwszy plan względem samego pozyskania dochodzonej informacji publicznej, mimo że nie taki jest cel uregulowań u.d.i.p. Niezależnie bowiem od związanego z tym stosunkowo niewielkiego nakładu pracy, Sąd nie może pominąć posiadanych z urzędu informacji (uzyskanych z analizy danych zawartych w wewnętrznych systemach informatycznych do obsługi spraw sądowych OSO i CBOIS), że niniejsza skarga jest następstwem tylko jednej z wielu spraw zainicjowanych w 2017 r. przez skarżącą – działającą za pośrednictwem tego samego pełnomocnika – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (w samym tylko WSA w Rzeszowie do daty wyrokowania w niniejszej sprawie zarejestrowanych zostało łącznie 9 jej skarg). Z analizy orzeczeń wydanych w tych sprawach oraz ok. 30 wyroków jakie zapadły już w innych sądach administracyjnych wynikają skoncentrowane w czasie, masowe i szablonowe działania związane z kierowanymi przez skarżącą do różnych podmiotów wnioskami o udostępnienie informacji publicznej i stanowiącymi ich następstwo skargami na bezczynność organów w tym zakresie. W tym kontekście charakter niniejszej sprawy, jako opartej na tożsamych ze wskazanymi wyżej okolicznościach i żądaniach, wymaga w ocenie Sądu uwzględnienia znacznie mniejszego nakładu pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niż w jednostkowej sprawie. Uznając, że powinno to mieć odzwierciedlenie w wysokości zasądzonych od organu na rzecz skarżącej kosztach postępowania oraz oceniając nakład pracy pełnomocnika związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jako minimalny, za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 100 zł (ze stanowiącej punkt odniesienia kwoty 480 zł o jakiej mowa w § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) wraz z równowartością opłaconego wpisu od skargi (100 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 217 zł. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.