II SAB/Łd 188/17

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora [...] Szpitala im. [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 28 czerwca 2017 roku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Szpitala im. [...] w Ł. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. a.tp. Pismem z dnia [...] M. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora [...] Specjalistycznego Szpitala A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym odpowiedź na pytanie czy organ w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi, w dniu jego przesłania. Skarżąca wskazała, iż w jej ocenie, nie ulega wątpliwości, że żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia, niezwłocznie, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia stosownego wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej jako: "u.d.i.p.". Dalej skarżąca wskazała, że w przepisanym terminie organ nie udostępnił żądanej informacji. Nie zawiadomił też wnioskodawczyni o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Zatem, w ocenie skarżącej, organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Opierając się na powyższych zarzutach skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi ; 2) stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Specjalistycznego Szpitala A w Ł. wniósł o: 1) umorzenie postępowania argumentując, iż Szpital uwzględnił skargę w całości poprzez udzielenie żądanej przez skarżącą informacji i stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3) nieobciążanie Szpitala kosztami postępowania. Organ wskazał, iż przesłany za pomocą platformy ePUAP przez skarżącą wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został odczytany, ani w dacie jego złożenia, ani do dnia wpłynięcia przedmiotowej skargi. Organ wyjaśnił, że założenie konta dla podmiotu jest dokonywane przez użytkownika ePUAP będącego osobą fizyczną, który musi posiadać zarejestrowane własne konto ePUAP. W przypadku Szpitala użytkownikiem jest dyrektor, który jednoosobowo reprezentuje Szpital jako kierownik podmiotu leczniczego. Konto Szpitala powinno być zintegrowane z kontem jego kierownika, któremu przypisany jest dostęp do konta Szpitala. Od czasu założenia konta w systemie ePUAP, Szpital zmuszony był dokonywać różnych modyfikacji, bądź to w związku ze zmianami personalnymi na stanowisku Kierownika Podmiotu Leczniczego, a w konsekwencji zmianą administratora konta, bądź w związku z konfiguracją konta z systemem elektronicznym obiegu dokumentacji. Organ podkreślił, iż prawdopodobnie w toku tych modyfikacji konfiguracja kont i identyfikatora A i B przebiegła niepomyślnie i Szpital odczytuje tylko wnioski kierowane na imienne konto Kierownika. Szpital ma świadomość, iż wygenerowane za pośrednictwem platformy ePUAP poświadczenie przedłożenia stanowi poświadczenie odbioru wniosku, jednak faktem jest, że problemy techniczne uniemożliwiły Szpitalowi odczytanie wniosku i teraz ponosi tego dotkliwe konsekwencje. Co więcej na dzień złożenia niniejszej odpowiedzi na skargę, problem techniczny nie został rozwiązany. Szpital nie jest typowym podmiotem publicznym. Wymóg założenia przez Szpital ePUAP był warunkiem rozpoczęcia prac wdrożeniowych elektronicznego obiegu dokumentów, programu będącego nadal na etapie wdrażania w szpitalach. Zatem to nie z własnej inicjatywy Szpital stał się użytkownikiem narzędzia informatycznego, które doprowadziło do naruszenia terminu udzielenia informacji publicznej. Szpital nie odmówił i nie miał zamiaru odmówić udzielenia żądanej informacji. Reasumując organ wskazał, iż Szpital nie miał na celu utrudnienia skarżącej dostępu do informacji publicznej, brak informacji wynika wyłącznie z zaistniałego problemu technicznego, gdyby wniosek wpłynął w sposób tradycyjny zostałby załatwiony terminowo. Na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) organ wniósł o nieobciążanie Szpitala kosztami postępowania z uwagi na specyfikę świadczonych usług i brak środków. Równocześnie z udzieleniem niniejszej odpowiedzi Szpital udzielił skarżącej informacji załączając do niej żądane umowy. W wykonaniu zarządzenia z dnia [...] wezwano pełnomocnika skarżącej do wypowiedzenia się, czy wobec udzielenia przez organ pismem z dnia [...], znak: [...] odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...], podtrzymuje swoją skargę na bezczynność tego organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg. załączonego do skargi spisu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) i może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Dyrektora [...] Specjalistycznego Szpitala A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia [...] wystąpiła skarżąca. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącą dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Dyrektora [...] Specjalistycznego Szpitala A w Ł. - jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji - pozostaje w bezczynności. Załatwienie żądania objętego powyższym wnioskiem winno było wszak nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, czyli poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż M. K. w dniu [...], za pomocą platformy ePUAP, zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że wnioskowana informacja publiczna została udostępniona skarżącej, z tym że pismo organu w tym przedmiocie zostało przesłane przesyłką poleconą w dniu [...]. Wobec czego nie ulega wątpliwości, że w wymienionej dacie organ przerwał swoją bezczynność. Jednakże nastąpiło to już po złożeniu skargi do sądu i z naruszeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W piśmie z dnia [...] skarżąca wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że w obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego dotyczyło jedynie zobowiązania organu do wydania dokonania czynności, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Bezsprzecznie Dyrektora [...] Specjalistycznego Szpitala A w Ł. rozpoznał przedmiotowy wniosek strony i choć po wniesieniu skargi to jednak udzielił stronie - pismem z [...], odpowiedzi na jej wniosek. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z powyższego powodu, w niniejszym postępowaniu, zgodnie z przywołanym art. 149 § 1a p.p.s.a., należało już tylko dokonać oceny, czy stwierdzona w sprawie bezczynność organu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do tej oceny zdefiniować należy pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/13 i inne, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poddając analizie uchybienie terminowi udostępnienia informacji publicznej należało wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ stanowiące przyczynę nieudzielenia stronie żądanej informacji, iż działanie organu nie było zamierzone, ani też nie miało na celu utrudnienia skarżącej dostępu do informacji publicznej. Nie bez znaczenia było również, iż po doręczeniu skargi, a co za tym idzie po powzięciu informacji o nieodczytaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ niezzwłocznie uczynił zadość swojemu obowiązkowi. Wobec tego Sąd stwierdził, iż bezczynność Dyrektora [...] Specjalistycznego Szpitala A w Ł. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a., uwzględniając treść art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu powyższego przepisu do odstąpienia od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy, a zwłaszcza korzystanie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, skoro skarżąca sama jest z zawodu adwokatem. Nie bez znaczenia jest fakt, że z analogicznej treści skargą skarżąca występowała w wielu sprawach sądowoadministracyjnych, w których reprezentowana jest przez tego samego pełnomocnika – adw. Ł. K. (sygn. akt : II SAB/Op 120/17, II SAB/Rz 80/17, II SAB/Łd 189/17 czy II SAB/Łd 190/17). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając, że zachodzi w sprawie podstawa do zastosowania art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów w całości, zasądzając kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. M.K