IV SA/Gl 484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] r. J. B. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad H. F. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 14 grudnia 2009 r., wydanym na stałe. Decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. orzeczono o odmowie przyznania J. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną H.F.. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z [...] r. nr [...] J. B.zostało przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną R. F.. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zdaniem organu w tej sytuacji należało stronie odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji J. B. złożyła odwołanie, w którym nie zgodziła się z odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniosła, że w związku z opieką nad niepełnosprawną matką miała już wcześniej przyznane świadczenia pielęgnacyjne, które zostało zamienione na zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł. Następnie wskazała na wyrok WSA w Gliwicach IV SA/Gl/354/16 z 14 grudnia 2016 r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjny, zgodnie z którym w odniesieniu do art. 17 ust. 1b opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem – co do zasady – traktowani w sposób odmienny, niż opiekunowie sprawujący opiekę nad dziećmi. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. z 2016 r. poz. 23 ze zm., w skrócie "k.p.a.") orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zawartą w niej ocenę prawną. Kolegium przytoczyło treść art. 17 u.ś.r. podkreślając, że zgodnie z jego ustępem 5 pkt 1b prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie posiadającej uprawnienie m.in. do zasiłku dla opiekuna. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wystąpiła wskazana wyżej negatywna przesłanka skutkująca odmową przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, gdyż jest ona uprawniona do zasiłku dla opiekuna z mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są wskazane przesłanki, a nie dzielenie opiekunów na tych, którzy opiekują się osobami dorosłymi, których niepełnosprawności powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia i na tych, którzy opiekują się osobami dorosłymi, których niepełnosprawność powstała po tych okresach, czego dotyczy powołany w odwołaniu wyrok WSA w Gliwicach i stanowisko TK. Zatem gdyby organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne, to taka decyzja byłaby wydana z rażącym naruszeniem prawa , skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. J.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego m.in. od powyższej decyzji, której zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podniosła, że decyzja ta, według oceny Rzecznika Praw Obywatelskich w podobnej sprawie, w całości narusza: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2016 r., poz. 162 ze zm.) stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżąca zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść art. 27 ust. 5 umożliwiającego w razie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń pozwala przesądzić o odmowie skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna, - art. 17 ust. 1 b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszeniom art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując iż fakt pobierania przez skarżąca zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od 2009 r. sprawuje całodobowo opiekę nad chorymi rodzicami posiadającymi orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i już wówczas odmówiono jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 5 ustawy, gdyż rodzice pozostają w związku małżeńskim. Dopiero na skutek wyroku WSA w Gliwicach z 27 listopada 2011 r. IV SA/Gl 350/10 świadczenie zostało jej przyznane w związku z opieką nad matką. Dalej podała, że pismem 21 maja 2014 r. została poinformowana o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Została tym samym zmuszona przez ustawodawcę do złożenia nowego wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna. Podniosła, że kwota zasiłku nie odzwierciedla stawki godzinowej, jaka by jej przysługiwała gdyby podjęła pracę zawodową. Dlatego też wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej ponownie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to, mimo składania wniosków na obojga rodziców, dostawała wyłącznie na matkę, która zmarła w dniu 9 marca 2017 r. Wniosła zatem o kontynuację świadczenia na ojca, którym w dalszym ciągu się opiekuje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Kolegium wyjaśniło, że o śmierci matki skarżącej dowiedziało się z treści skargi. Przyznało, że fakt ten ma wpływ na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, jednakże o9 okoliczności tej Kolegium nie wiedziała w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż skarżąca wcześniej nie poinformowała organu odwoławczego o tej okoliczności, nie wniosła również o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Gdyby taki wniosek złożyła , przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem byłoby ewentualnie uzasadnione od chwili śmierci R.F.. Skarżąca na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. podtrzymała oświadczenie złożone do sprawy IV SA/Gl 485/17 (w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na R. F.), że w dniu 16 marca 2017 r. poinformowała Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. o śmierci matki poprzez dostarczenie aktu zgonu oraz, że fakt ten zgłosiła telefonicznie Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto - co wymaga podkreślenia – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem H. F. Organy orzekające w sprawie uznały, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, tj. ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką R. F. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten formułuje generalne zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość jego przyznania. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca szczegółowo wskazał tryb i określił przesłanki ich stosowania. Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie – poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, które nie są w sprawie sporne, a tym samym nie wymagają szerszego ustosunkowania się – muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega – co do zasady – albo na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji - art. 17 ust. 1 ustawy. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) lub lit. b). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) ustawy – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.). Tymczasem – co w przedmiotowej sprawie nie jest sporne – na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta R. skarżącej przyznano na stałe zasiłek dla opiekuna w oparciu o ustawę z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – R.F. Zatem prawidłowe jest stanowisko organów, że w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) nie było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym niemniej w sprawie zaszła okoliczność, która nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję. Wnosząc przedmiotową skargę skarżąca wskazała, że jej matka R.F. zmarła w dniu 9 marca 2017 r. Okoliczność ta zaistniała więc przed wydaniem przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyny wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 k.p.a. Zgodnie z § 1 pkt 5 tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, zgodnie z którym w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1998, s. 364) i Tadeusz Woś (zob. T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749). W literaturze przedmiotu wskazuje się także, że termin "naruszenie prawa", użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy P.p.s.a., można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa, jednakże możliwe jest także przypisanie terminowi "naruszenia prawa" znaczenia bardziej zobiektywizowanego, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego rozstrzygnięcia, na którym oparto decyzję). W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (T. Kiełkowski "Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny", PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.). Także w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady dopuszczalne jest zastosowanie 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w sytuacji uznania przez sąd administracyjny rozpoznający skargę, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. II GSK 963/13 i podane tam orzecznictwo). Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (tak też: wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 727/11, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 932/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, praz por. także wyrok dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wracając zatem na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wskazana w skardze okoliczność zgonu matki skarżącej, stanowi niewątpliwie istotną nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania zaskarżonej decyzji i zgodnie z twierdzeniem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, nie znaną temu organowi. Powyższe wyczerpuje przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Jednakowoż Sąd z urzędu na podstawie akt sprawy o sygn. akt IV SA/Gl 485/17, stwierdza, że skarżąca pisemnie zawiadomiła organ I instancji w dniu [...]r. o śmierci matki wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] r. Istnienie w obrocie prawnym tej decyzji, na mocy której skarżącej przyznano zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką stanowiło podstawę do odmowy przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Natomiast w sytuacji, gdy w dacie poinformowania organu o śmierci matki sprawa dotycząca odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem była w toku, a okoliczność ta była dla sprawy istotna, to organ I instancji informację tą powinien był przekazać organowi odwoławczemu, czego jednak nie uczynił. Z akt nie wynika również aby organ ten pouczył stronę w trybie art. 9 k.p.a. o konieczności poinformowania na piśmie Kolegium o zgonie matki. Natomiast z oświadczenia strony wynika, że o tym fakcie nie poinformowała pisemnie Kolegium, ani nie zgłosiła tego faktu w tym organie pisemnie do protokołu. Skoro więc wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, który wydał zaskarżoną decyzję, to nastąpiło ziszczenie się dyspozycji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to, we wskazanych wyżej okolicznościach, wyczerpało treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni okoliczność zgonu matki strony i wpływu tej okoliczności na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.