III SA/Kr 981/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 497,00 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 65 ust.7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) – dalej P.w.k.a.s - złożył skarżącemu D. S. – dalej jako skarżący – w dniu 27 kwietnia 2017r. pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W powyższej propozycji wskazano , że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu , będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r. Jednocześnie organ pouczył skarżącego , że zgodnie z art.170 ust.2 ww. ustawy , w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinien on złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia , zgodnie z art.170 ust.1 pkt.2 ww. ustawy , stosunek służbowy skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu , w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia , jednak nie później niż 31 sierpnia 2017r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie , że " wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby". W dniu 8 maja 2017r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu otrzymanej propozycji zatrudnienia i uczynił to – jak wyjaśnił - z przyczyn życiowo-ekonomicznych . Niezależnie od powyższego w dniu 15 maja 2017r. skarżący złożył odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej – jego zdaniem - decyzję o zwolnieniu ze służby wnosząc o uchylenie tej decyzji i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżący wskazał na przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby określone enumeratywnie określone w art. 179 oraz 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowe (Dz.U.2016.1947) . Żadna ze wskazanych przesłanek nie zaistniała w stosunku do skarżącego , ani też nie została wskazana przez organ . Z tego powodu , zdaniem skarżącego , nie on być zwolniony ze służby. Ponadto skarżący zarzucił , że zaskarżona decyzja narusza art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s , poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek dotyczących w szczególności posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu jego dotychczasowej służby . Zaskarżona decyzja nie uwzględnia wiedzy, doświadczenia życiowego, umiejętności oraz przebiegu kariery skarżącego szczegółowo opisanej w odwołaniu. Skarżący przedstawił przebieg służby na różnych stanowiskach , w tym związanych bezpośrednio z kontrolą celną na granicy . Z tytułu 25-letniej służby skarżący nabył określone uprawnienia ( przywileje) , których został pozbawiony poprzez przedłożenie propozycji pracy w Urzędzie Skarbowym w N. Skarżący zarzucił , że nie był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków . Niezależnie od powyższego skarżący pismem z dnia 13 czerwca 2017r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia "zaistniałego naruszenia przepisów prawa " i przedstawienia propozycji służby , które Dyrektor zobowiązany był – zdaniem skarżącego – do złożenia takiej propozycji na podstawie art.165 ust.7 ww. ustawy . Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższe wezwanie . Z kolei w odpowiedzi na pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", Departament Budżetu , Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 22 czerwca 2017r. wyjaśnił , że przepisy ustawy – P.w.k.a.s. nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy przedkładanej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie nie przewidują również możliwości zaskarżenia propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie administracyjnym. Na złożoną propozycję pracy skarżący pismem z dnia 9 sierpnia 2017r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując , że propozycja stanowi czynność lub akt z art.3 § 2 pkt.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) , dalej p.p.s.a . Skarżący w skardze powtórzył dotychczasową argumentację dotyczącą braku możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy , która to propozycja stanowi faktyczne zwolnienie ze służby mimo nie zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia. Gdyby jednak Sąd doszedł do przekonania , że dopuszczalne było złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy , to i tak taka propozycja nie mogła by być złożona skarżącemu , a to ze względu na przesłanki określone w art.165 ust.7 ustawy P.w.k.a.s. W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów skarżący w pierwszej kolejności podniósł , że propozycja pracy jeśli nie jest decyzją administracyjną, to musi posiadać formę prawną umożliwiającą zaskarżenie jej do sądu. Skoro propozycja dotyczyła funkcjonariusza , to winna być poddana kontroli sądu administracyjnego , a charakter tej propozycji wskazuje , że mamy do czynienia z czynnością , o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych , skarżący stwierdził , że dotychczas w polskim porządku prawnym nie zdarzyło się , by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby i przekształcania aktu mianowania na stosunek pracy . W ocenie skarżącego analiza obowiązujących przepisów pozwala na stwierdzenie , że ustawodawca nie przewidział możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy , o czym – jego zdaniem – świadczy redakcja art.165 ust.3 P.w.k.a.s. . Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w Krajowej Administracji Skarbowej nie zapisano. Skarżący stwierdził , że organ winien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom – propozycję służby. Słuszność powyższego stanowiska potwierdza – zdaniem skarżącego - art.170 ust. 1 P.w.k.a.s , który wyraźnie różnicuje te dwie grupy : pracowników i funkcjonariuszy. W ocenie skarżącego przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadza do nieuzasadnionego różnicowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania. Skoro wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celnej, to z powodu przekształceń administracji skarbowej nie mogą być odmiennie traktowani. W przypadku , gdyby Sąd nie podzieli przedstawionego wyżej stanowiska , skarżący zarzucił , że w procesie "ucywilnienia" funkcjonariusza ustawodawca określił w art.165 ust.7 ww. ustawy przesłanki nie dające się obiektywnie zweryfikować (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) . W związku z tym organy stosujące prawo dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wynikające z pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017r. nr [...]. W ww. piśmie opisano , gdzie należy przeprowadzić proces ucywilnienia , w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych, bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ww. ustawy . Tryb ucywilnienia funkcjonariuszy stosowany przez organ narusza konstytucyjną zasadę określoną w art.60 Konstytucji, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł , że przebieg jego dotychczasowej służby , wiedza, zdobyte doświadczenie i kwalifikacje uzasadniały przedstawienie mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia mu propozycji pracy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie . Wnioskując o odrzucenie skargi organ wskazał , że złożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej . W doktrynie przyjmuje się , że przedmiot skargi przewidziany w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a zakreślają następujące elementy: 1/ czynność lub akt nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3; 2/ akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność; 3/ akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny; 4/ akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W ocenie organu złożona propozycja pracy nie spełnia dwóch ze wskazanych wyżej elementów , co czyni skargę niedopuszczalną. Po pierwsze propozycja ta nie ma charakteru zewnętrznego , gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja podporządkowania służbowego i odbywało się to w ramach tej relacji. Po drugie ww. propozycji nie można przypisać charakteru publicznoprawnego , bo z woli ustawodawcy, nie może być mowy o władztwie administracyjnym, w szczególności z uwagi na fakt, iż jej przyjęcie skutkuje powstaniem z dniem w niej wskazanym stosunku pracy który, co nie ulega wątpliwości, nie jest stosunkiem administracyjnym. Osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli (postanowienie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt IOSK 1361/11 oraz postanowienie z dnia 09 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1491/11). Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, a jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ podniósł , że w dacie składania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżący był już pracownikiem (warunki obowiązujące w propozycji, w przypadku jej przyjęcia obowiązują od dnia 01 czerwca 2017 r.), stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy, wobec czego brak było podstaw do złożenia kolejnej propozycji, tym razem propozycji służby. Zatrudnienie w ramach stosunku pracy wyklucza bowiem jednoczesne pełnienie służby. Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o odrzucenie skargi. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższej argumentacji, organ zarzucił , że skarżący nie zachował trybu przewidzianego do wniesienia skargi. Skarżący potwierdził otrzymanie propozycji pracy w dniu 28 kwietnia 2017 r. , a zatem 14-dniowy termin , o którym mowa w art.53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. - upłynął w dniu 12 maja 2017 r. Tymczasem "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zostało przez skarżącego wniesione w dniu 12 czerwca 2017 r. Wskazane okoliczności , zdaniem organu , także uzasadniają odrzucenie skargi. Skarżący w żadnym miejscu skargi nie odniósł się do przyczyny uchybienia terminowi określonemu w art. 52 § 3 ww. ustawy , dlatego w ocenie organu , w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 52 § 3 zd. drugie tej ustawy zgodnie z którym sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przypadku , gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji , organ wniósł o oddalenie skargi . W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowisko skarżącego , że funkcjonariuszom celnym mogła być złożona tylko propozycja służby, a pracownikom – tylko propozycja pracy – jest błędne . Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, tj. albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej), albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (tj. propozycji pracy lub służby). Przeciwko przyjęciu tezy, iż funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy , przemawia także brzmienie innych przepisów ww. ustawy , tj. np.: art. 174 ust. 3, zgodnie z którym, funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje prawo do ( ... ) .; art. 169 ust. 3, zgodnie z którym, funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do ( ... ) , art. 171 ust. l, zgodnie z którym, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby ( ...) . Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s oraz stosowaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kryteriów pozaustawowych wprowadzonych na mocy pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017r., nr [...], organ wskazał , że stosownie do ww. przepisu dyrektor izby administracji skarbowej składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przesłanki te winny być spełnione łącznie. Uwzględniając powyższe kryteria, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaproponował skarżącemu nowe warunki pracy adekwatne do jego predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy. Przedstawiając zatem skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uchybił dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 7 ww. ustawy tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1Konstytucji RP , organ stwierdził , że funkcjonariusze Służby Celnej (przed dniem 01 marca 2017 r.), nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany, w związku z tym dopuszczalne było odmienne traktowanie funkcjonariuszy Służby Celnej z uwagi na zadania przez nich realizowane. Mając powyższe na uwadze skarżący mógł otrzymać propozycję pracy. Okoliczności wyżej przedstawione , w ocenie organu , uzasadniają oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017r. Sąd dopuścił do udziału w niniejszej sprawie Związek Zawodowy [...]. Jako uczestnika na prawach strony. Uczestnik wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skarżącego oraz uczestnika postepowania - Związku Zawodowego [...]. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący był funkcjonariuszem celnym przez okres ponad 25 lat . W dniu 8 maja 2017r. złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej mu propozycji pracy, co spowodowało przekształcenie z mocy prawa dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy. W ocenie skarżącego, posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby , a także dotychczasowe miejsce zamieszkania uzasadniały przedstawienie mu propozycji służby . Mimo , że przyjął propozycję pracy , nie zgodził się z nią . Propozycja ta – zdaniem skarżącego - podlega kontroli sądu administracyjnego. Przeciwnego zdania jest organ , który stoi na stanowisku , że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie podlega kontroli sądu administracyjnego , a nawet gdyby przyjąć , że podlega – to skarżący nie zachował trybu wnoszenia skargi do sądu . Z ostrożności procesowej , gdyby Sąd był odmiennego zdania , skarga winna być oddalona , gdyż – zdaniem organu – przy jej składaniu zostały zachowane przesłanki ustawowe wymagane przy składaniu propozycji pracy. Odnosząc się do argumentacji obu stron sporu , w niniejszej sprawie należało kolejno odpowiedzieć na trzy pytania : po pierwsze – czy złożona propozycja pracy podlega kognicji sądu administracyjnego ; jeśli tak – to czy został zachowany tryb wnoszenia skargi – to po drugie i po trzecie – czy przedmiotowa propozycja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej propozycji złożonej skarżącemu na podstawie art.165 ust.7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji należy stwierdzić , że w orzecznictwie zarysowały się trzy różne stanowiska . Według pierwszego poglądu , propozycja pracy złożona na podstawie ww. przepisu podlega odrzuceniu , gdyż nie jest ani decyzją administracyjną , ani aktem z zakresu administracji publicznej poddanym kognicji sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt.4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) i tym samym tak złożona skarga podlega odrzuceniu. Sprawy te są sprawami z zakresu podległości służbowej , w których sądy administracyjne nie są właściwe , stosownie do art.5 pkt.2 p.p.s.a ( postanowienia : WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2017r. , sygn.akt II SA/Po 765/17 ; WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2017r. , sygn.akt III SA/Gd 792/17). W innych postanowieniach odrzucających skargę sądy przyjmowały , że w przypadku przyjęcia pisemnej propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy . Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt.1 P.p.s.a. ( postanowienia : WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17 ) Według drugiego poglądu propozycja składana na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowi decyzję administracyjną ( wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17) . Akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej . Brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. W orzecznictwie sądowym zostało zaprezentowane także trzecie stanowisko, zbliżone do drugiego z prezentowanych poglądów, zgodnie z którym propozycję z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. należy traktować jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie stanowisko zajęły sądy : WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 ; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2017r. , sygn.akt III SA/Kr 890/17 ; WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2017r., sygn.akt II SA/Ke 586/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę w niniejszej sprawie uznał, że skarga podlega kognicji sądu administracyjnego i tym samym nie podziela poglądu o niedopuszczalność drogi sądowej. Oznacza to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest objęta kognicją sądu administracyjnego i wprawdzie nie stanowi decyzji administracyjnej, to jednak jako czynność , o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a podlega rozpoznaniu przez ten Sąd. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 14 listopada 2017r. sygn.akt III SA/Kr 890/17. W ww. wyroku Sąd stwierdził , ze propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że akty lub czynności o których mowa w ww. przepisie charakteryzują się następującymi cechami: a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został później stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy , to sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. W ocenie Sądu czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 , zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określającą nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, aczkolwiek Sąd dostrzega w zakresie tej przesłanki pewnie niejasności wynikające z niezmiernie skomplikowanego sposobu uregulowania w zakresie objętym tą sprawą problematyki składania pisemnych propozycji przez ustawodawcę. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia , a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem. Art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji. Sąd nie ocenia w tej sprawie, czy w innym stanie faktycznym i prawnym, organ miałby obowiązek, czy też tylko możliwość składania propozycji pracy lub służby. Sąd rozpoznaje konkretną sprawę i nie dokonuje całościowej oceny regulacji stosunków zatrudnienia na podstawie przepisów P.w.k.a.s. Będące przedmiotem sporu pismo niewątpliwie kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności rzeczywiście nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, a ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. , pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.). Rekapitulując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1155/97 ). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Odnosząc się do drugiego zarzutu organu dotyczącego nie zachowania przez skarżącego trybu wniesienia skargi do tut. Sądu , należy stwierdzić , że z art.52 § 3 p.p.s.a wynika , że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi , skargę na akty lub czynności , o których mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a , można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dnia od dnia , w których skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę ( art.52 § 2 P.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art.53 § 2 P.p.s.a ). Na podstawie art.17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) , do zaskarżenia czynności stosuje się art.52 § 2 i art.53 § 2 P.p.s.a w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Jak wynika z akt sprawy , skarżący po otrzymaniu w dniu 28 kwietnia 2017r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art.165 ust.7 P.w.k.s.a wniósł w dniu 12 maja 2017r. odwołanie od tej propozycji , a nadto pismem z dnia 12 czerwca 2017r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wprawdzie dokonał formalnego wezwania w dniu 12 czerwca 2017 r. a więc z uchybieniem terminu , tym niemniej w ocenie Sądu uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącego, który nie będąc pouczony o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mógł w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności. Nie bez znaczenia dla oceny działań podejmowanych przez skarżącego jest okoliczność , ze już w dniu 12 maja 2017r. złożył odwołanie od propozycji zatrudnienia , a zatem dwa dni po otrzymaniu tej propozycji. Nie ulega zatem wątpliwości , ze skarżący od momentu przedstawienia mu propozycji kwestionował jej prawidłowość. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić , że złożona skarżącemu propozycja pracy podlega kognicji sądu administracyjnego i zachowany został tryb wniesienia przedmiotowej skargi. Pozostaje zatem do oceny kwestia , czy propozycja zawarta w pasmie z dnia 27 kwietnia 2017r. jest zgodna z prawem. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, ze funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). Uzasadniając ten pogląd należy stwierdzić , ze zgodnie z art.165 ust.1 P.w.k.a.s , z dniem 1 marca 2017r. skarżący będący do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę jako starszy rachmistrz celny w korpusie podoficerów Służby Celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Omawiany przepis nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby , wprowadzając takie rozwiązania , zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Jednak takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny , dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Z uwagi na skalę przeprowadzonej reformy administracji skarbowej polegającej m.in. na połączeniu administracji celnej , administracji kontroli skarbowej i administracji skarbowej w jedną strukturę administracyjną - Krajową Administrację Skarbową , oczywistym wydają się takie przekształcenia organizacyjne , w ramach których jedne komórki organizacyjne ulegają likwidacji , inne – przekształceniu , a jeszcze inne są tworzone od nowa. W związku z tym uzasadnione wydaje się wprowadzenie przez ustawodawcę takich instrumentów prawnych , które umożliwiały Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej , a także dyrektorom izb administracji skarbowej , realizowanie polityki kadrowej w sposób zapewniający optymalne zrealizowanie celów , dla których została wprowadzona reforma. W ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ww. ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Regułą jest , że przepisy wprowadzające powinny niejako "przygotować" wejście w życie ustawy regulującej funkcjonowanie danego pionu administracji. Zgodnie z art.170 ust.1 pkt.1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Analiza przepisów ustawy P.w.k.a.s wskazuje , ze ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprosi wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z kolei art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 P.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazał na formę decyzji administracyjnej , w której proponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to szczególny rodzaj propozycji stanowiący władcze rozstrzygniecie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza pozwala na stwierdzenie o nadaniu takiej propozycji charakteru decyzji administracyjnej. Zauważyć należy , że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym daleko idące wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca celowo różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków skierowanej do funkcjonariusza. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Kolejnym argumentem wskazującym na brak formy decyzji administracyjnej dla propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest i to, że w tym przepisie ustawodawca wprowadził analogiczną regulację dla składania pracownikowi propozycji służby lub pracy i nie może budzić już żadnych wątpliwości, że pisemna propozycja pracy złożona pracownikowi nie jest decyzją administracyjną. Byłoby naruszeniem reguł wykładni traktowanie tej samej czynności (tj. pisemnej propozycji pracy) w sposób diametralnie różny mimo, że ustawodawca traktuje ją jednolicie w zakresie objętym art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., aczkolwiek wyłącza z tego przepisu składanie propozycji dalszej służby funkcjonariuszowi czyniąc to jednak w wyraźnie wyodrębnionym artykule. Przechodząc do rozpatrzenia trzeciej kwestii zaistniałego w niniejszej sprawie sporu tj. zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Nie oznacza to, jak tego chce strona przeciwna, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganej regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zakresie zaniechaniach ustawodawcy (por. wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy. Zgodnie z art.8 ust.2 Konstytucji RP akt ten będący najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej może być bezpośrednio stosowany. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art.165 ust.7 P.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51.12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził , że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Adekwatne kryteria merytoryczne winy także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby lub pracy. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to takie działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić , że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącego , jego kwalifikacje i staż służby , ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje lub staż i ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z porównania zadań realizowanych przez skarżącego jako funkcjonariusza przed złożeniem mu pisemnej propozycji i zadań jakie ma wykonywać, po przyjęciu propozycji , organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym owo uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie tych okoliczności nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu pełnienia dalszej służby. Właśnie takie działanie organu nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadania przez skarżącego wykształcenia , odbycia licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe, wielokrotne wyróżnianie w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków, uzyskiwania pozytywnych ocen okresowych oraz brak wobec skarżącego postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych – nie zostały skarżącemu zaproponowane warunki służby, a jedynie warunku pracy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu. Stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie przed zaproponowaniem dalszej służby skarżącego, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy właściwe je uzasadniając. Tym samym kolejność składania propozycji winna być następująca: najpierw propozycja służby, a gdyby nie było to możliwe lub szczególnie utrudnione – to propozycja pracy. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art.134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Przepisy te stanowią , ze w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu , który wydal zaskarżony akt lub czynność zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200) . Do niezbędnych kosztów postepowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sadowe , koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sadzie (art.205 1 ). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie , jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego , koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sad osobistego stawiennictwa strony (art.205 2). Z tych powodów Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 497 zł stanowiącą sumę wynagrodzenia dla adwokata - pełnomocnika skarżącego (480 zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Koszty adwokata Sąd ustalił na podstawie 14 ust.1 pkt.1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).