II OSK 918/18

Dnia 18 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 32/17 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie pozwolenia na budowę F. na działkach położonych w Gminach B., B. oraz M. 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 32/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W.: 1. zobowiązał Starostę Płockiego do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę F. na działkach położonych w Gminach B., B. oraz M. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdził, że Starosta Płocki dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r.; 3. stwierdził, że bezczynność Starosty Płockiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddalił. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Starosty Płockiego , domagając się zobowiązania Starosty Płockiego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę F. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenia, że bezczynność organu - Starosty Płockiego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu - Starosty Płockiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynikało, iż skarżąca Spółka w dniu [...] grudnia 2015 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę F. obejmujący budowę [...] elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdy tymczasowe i tymczasowe poszerzenia dróg) oraz place serwisowo - montażowe (w tym chodniki), sieci energetyczne i telekomunikacyjne na działkach położonych w gminie B., B. oraz M. W dniu [...] maja 2016 r. Starosta wydał w sprawie decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która następnie została uchylona decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zobowiązującą organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Starosta Płocki postanowieniem z [...] września 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie, uzasadniając to treścią art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) z uwagi na stwierdzenie przez WSA w Warszawie nieważności uchwał nr [...] i [...] w całości oraz uchwały [...] w części. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonymi przez Radę Gminy B. uchwałami nr: – [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości M. i A, – [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G., – [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G.. Zdaniem skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane na wydanie decyzji został przekroczony, a w konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu organ pozostaje w bezczynności. Skarżąca Spółka podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania na mocy postanowienia z dnia [...] września 2016 r. przez organ było oczywiście bezzasadne, bowiem art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane stanowi samodzielną podstawę dokonania przez organ kontroli projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego i nie uzależnia możliwości dokonania takiej oceny od uprzedniego przeprowadzenia takiej kontroli przez sąd administracyjny - w przypadku wniesienia skargi na ten akt prawa miejscowego. Jednocześnie skarga wskazywała, że zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Na podstawie § 2 - przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Należało więc przyjąć, że uchwały Rady Gminy Bodzanów, jako akty prawa miejscowego, pozostają w mocy i wywołują skutki prawne, w tym w szczególności mogą stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na ww. skargę Spółki Starosta Płocki wniósł o oddalenie tej skargi. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 32/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W.: 1. zobowiązał Starostę Płockiego do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę F. na działkach położonych w Gminach B., B. oraz M. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdził, że Starosta Płocki dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r.; 3. stwierdził, że bezczynność Starosty Płockiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane termin do wydania pozwolenia na budowę wynosi 65 dni. Wniosek w tym przedmiocie został przez Spółkę złożony w dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta Płocki decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z chwilą zwrotu sprawy Staroście otworzył się dla tego organu ponownie termin 65-dniowy na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Analizując kwestię bezczynności organu, Sąd dokonał oceny prawidłowości postanowienia z [...] września 2016 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając je za oczywiście bezzasadne. Zawieszenie nastąpiło z uwagi na stwierdzenie przez WSA w Warszawie nieważności uchwał [...] (Wyrok WSA IV SA/Wa 2411/14) i [...] w całości (Wyrok WSA IV SA/Wa 1846/14) oraz uchwały [...] w części (Wyrok WSA IV SA/Wa 2062/14). Zdaniem Sądu, na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planu miejscowego nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyrok Sądu I instancji nie spowodował bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, a wobec tego – nie uniemożliwia rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie ma wobec tego potrzeby oczekiwania na jego uprawomocnienie). Sąd dostrzegł przy tym, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zatem, obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Utrata ważności planu uniemożliwia bowiem dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia, po myśli ww. art. 35 ust. 1 pkt 1. Niemniej Sąd zauważył, iż spór sądowy dotyczący ważności planu miejscowego, nie skutkuje jeszcze utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie do art. 152 § 1 ww. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego - § 2 art. 152. Jak z powyższego wynika, wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Nadto, wobec treści art. 152 § 2 P.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu. To zaś w konsekwencji oznacza, iż plany miejscowe jako akty prawa miejscowego zatwierdzone uchwałami nr [...] i [...] oraz [...] pomimo wyroku Sądu I instancji pozostają w mocy i podlegają stosowaniu, tj. mogą stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, tak długo, jak nie doszło do uprawomocnienia się ww. orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwał w przedmiocie planu miejscowego, należy przyjmować, że plany te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i nadal obowiązują. Skoro wskazane plany miejscowe obowiązują, to organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe rozważania Sądu znalazły odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2860/16 uchylającym postanowienia organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania. Nadto uchwały w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązywały i nadal obowiązują, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 12 września 2017 r. w sprawach sygn. akt II OSK 2137/16, II OSK 350/17 oraz II OSK 2884/16 uchylił wyroki Sądu I instancji w sprawach IV SA/Wa 1846/14, IV SA/Wa 2411/14 oraz IV SA/Wa 2062/14 . Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Przepis ten nie ma jednak zastosowania, gdy doszło do zawieszenia postępowania mimo oczywistego braku istnienia przesłanek ku temu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SAB 143/97). Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że nie zaistniały formalnoprawne przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania. Z informacji uzyskanej przez Sąd wynikało, iż do chwili wyrokowania, Starosta nie wydał decyzji w zakresie wniosku z [...] grudnia 2015 r., pomimo że od decyzji kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego upłynął ponad rok i 4 miesiące. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, Sąd wskazał, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). Bez wątpienia tak duże przekroczenie terminu, niczym nie usprawiedliwione winno być ocenione jako rażąco naruszające prawo. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.– zobowiązał Starostę Płockiego do rozpoznania wniosku w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Sąd natomiast, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny uznając, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają zastosowania tego rodzaju prewencyjnego środka oddziaływania na organ. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Starosta Płocki podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. i art. 103 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1, 2 pkt 8, 9 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 149 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji w przewidzianym przepisami prawa terminie, jednak z pominięciem sposobu jego obliczenia wynikającego z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane jak i art. 35 § 5 K.p.a. i art. 103 K.p.a. to jest przez sprzeczne z ich treścią niezaliczenie do terminu załatwienia sprawy okresów przewidzianych do dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania administracyjnego oraz powstałych z przyczyn niezależnych od organu oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. przez przyjęcie, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa przy pominięciu racjonalnych i uzasadnionych przyczyn istniejących w niniejszej sprawie decydujących o terminie jej załatwienia; 2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1,§ 2 pkt 8, 9, art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nie dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej – Starosty Płockiego poprzez przyjęcie, iż w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność organu sąd administracyjny władny był do samodzielnej oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego i przyjęcia tej oceny za podstawę rozstrzygnięcia, a nadto pomimo wniesienia skargi na bezczynność Starosty Płockiego przed wzruszeniem ostatecznego postanowienia o zawieszeniu. W uzasadnieni skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 1302 z zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Starostę Płockiego częściowo ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznanie przez Sąd I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa opiera się na stwierdzeniu, że doszło do znacznego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy z powodu niezasadnego zawieszenia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadniczym powodem przekroczenia terminu załatwienia sprawy było zawieszenie postępowania. Zawieszenie to było nieuzasadnione niemniej jednak nie można uznać, że było ono pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i dokonane jedynie w celu przedłużenia postępowania. Organ administracji wskazał, że wprawdzie wykonalność aktów prawa miejscowego nie może być wstrzymana w związku z ich zaskarżeniem do sądu administracyjnego niemniej jednak w przypadku stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostateczna decyzja wydana w oparciu o taki plan może podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Tym samym, w ocenie organu administracji, uzasadnionym było zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia, czy skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostanie uwzględniona czy też nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd prezentowany przez organ administracji jest niezasadny albowiem dopuszczenie możliwości zawieszenia z tego powodu prowadziłoby w istocie do skutków tożsamych ze wstrzymaniem wykonalności aktu prawa miejscowego w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Niemniej jednak biorąc pod uwagę powody, którymi organ administracji kierował się zawieszając postępowanie, nie można uznać, że zawieszenie to, a w konsekwencji także przekroczenie terminu, w którym sprawa powinna być zakończona, było pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tym samym nie można uznać, że stwierdzona w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność nie jest uprawniony do dokonywania oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego i okres zawieszenia nie powinien być wliczany do terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to uznać należy za niezasadne. W ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny ma prawo dokonywać oceny zasadności zawieszenia postępowania. Jest to konieczne w celu zapobieżenia wykorzystywania tej instytucji do bezzasadnego przedłużania postępowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest samodzielnie zaskarżalne jednakże uchylenie takiego postanowienia w przypadku jego niezasadności nie wywołuje konsekwencji, które wiążą się ze stwierdzeniem bezczynności organu. Pozbawienie sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny zasadności zawieszenia postępowania w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność mogłoby skutkować wykorzystywaniem instytucji zawieszenia postępowania do obchodzenia przepisów służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji, co jest nie do zaakceptowania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie, art. 188 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. i art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 3 sentencji, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.