I SA/Wa 999/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. B., W. P., B. R., Z. B., Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. B., M. B., A. H., B. R., W. P., Z. B., Z. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zmieniło w części decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], poprzez uchylenie jej punktu VI podpunktu 2, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. złożonego przez adw. W. K. pełnomocnika poprzedniego właściciela hipotecznego, ustanowił prawo użytkowania wieczystego na 99 lat do niezabudowanego gruntu o powierzchni 561 m2 oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] opisanego w Kw nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] pochodzącego z nieruchomości hipotecznej [...] dz. nr [...] , o pow. 1071 m2 oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] oraz działki nr [...] obręb [...] stanowiących nieruchomość hipoteczną [...] dz. nr [...]. Prezydent wskazał m.in., że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] dz. nr [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako: dekret). Obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...],[...] i [...] obręb [...]. Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa. Powyższa nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Obecnie stanowi własność [...] na podstawie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361, ze zm.). Prezydent wyjaśnił także, że z zaświadczenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. wydanego przez Oddział Hipoteczny, Sądu Grodzkiego w [...] wynika, iż zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomość [...] została projektowana treść działu II polegająca na przepisaniu prawa własności między innymi działek gruntu zawierających powierzchni [...] m2, [...] m2, [...] m2 i [...] m2 na imię L. B. z tytułu nabycia na mocy aktu z dnia [...] października 1934 r. za [...] notariusza W. R. w [...]. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objęcie gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] dz. nr [...] w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 roku wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Zatem termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu upłynął z dniem 16 lutego 1949 r. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dotyczących przedmiotowej nieruchomości adw. W. K. pełnomocnik poprzedniego właściciela hipotecznego złożył w dniu 16 lutego 1949 r. wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. hipotecznie [...] dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1983 roku znak [...] Naczelnik Urzędu Dzielnicowego [...] po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej orzekł o odmowie nieustalonym spadkobiercom L. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego do tegoż gruntu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji nr [...] wydanej przez Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...]. Decyzja została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Wobec powyższego wniosek z dnia 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez pełnomocnika dawnego właściciela hipotecznego podlega ponownemu rozpoznaniu. Prezydent zaznaczył, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uzupełnionym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach obszaru M1.20. (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) na których: - ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, - dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej nieuciążliwej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Prezydent wskazał, że brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do działki nr [...] i [...]. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...] dz. nr [...] następuje z uwagi na okoliczność pozostawania przedmiotowej działki w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Trwałe rozdysponowanie nieruchomości w postaci oddania części gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich i związane z tym zawarcie umowy notarialnej uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłego właściciela hipotecznego. Organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego jakim jest prawo użytkowania wieczystego i związanego z ustanowieniem tego prawa wpisu jawnego w księgach wieczystych. Z kolei co do działki nr [...] organ I instancji stwierdził, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego uzasadniona jest tym, iż stanowi ona drogę publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. B., M. B., A. H., B. R., W. P., Z. B., Z. B., kwestionując rozstrzygniecie organu I instancji w części, tj. w zakresie pkt III decyzji, którym odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działki nr [...] i [...] oraz w zakresie pkt VI podpunkt 2 decyzji określającego warunki, pod którymi zawarta zostanie umowa o oddanie niezabudowanego gruntu w użytkowanie wieczyste, stanowiącego działkę nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w części rozstrzygnięcie organu I instancji, wyjaśniając, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 7 ust. 2 dekretu formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie oznacza to, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Kolegium podało, że nieruchomość hipoteczna nr [...] dz. nr [...] wchodzi w skład części działek nr [...],[...] i [...]. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego osób trzecich - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat, na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego do tegoż gruntu. W dniu [...] stycznia 1990 r., aktem notarialnym Rep. A [...] zawarto umowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], a ponadto treść księgi wieczystej KW nr [...], gdzie jako użytkownik wieczysty działki nr [...] widnieje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Z powyższego wynika, że działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania wieczystego osób trzecich, a zatem, zdaniem SKO, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie może być uwzględniony w zakresie tej działki. Kolegium podkreśliło, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Oddanie gruntów, które zostały przejęte w trybie dekretu w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym powyżej przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, czy zwłaszcza dalej idące prawo jakim jest własność. SKO w tym zakresie przywołało orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 2168/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 październik 2011 r., I SA/Wa 408/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., I OSK 480/15). SKO stwierdziło, że w świetle przywołanego jednolitego orzecznictwa, przedstawiona w odwołaniu argumentacja pełnomocnika wnioskodawców nie zasługuje na aprobatę, zaś ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich stanowi oczywistą przeszkodę w zakresie możliwości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym. Z kolei działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Działka nr [...] stanowi część ulicy [...]. Zdaniem SKO, w stosunku do przedmiotowej działki nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 7 ust 2 dekretu. Jak wynika z treści uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych, do tej właśnie kategorii na mocy w/w uchwały zaliczono ulicę [...] (odcinek [...] - [...]). Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy użyte w niej określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (por. uchwała SN z 13.10.2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12.02.2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (vide postanowienie SN z 24.06.2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Zatem w ocenie SKO, prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie działki nr [...]. Powyższe potwierdza także wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy. Kolegium w trybie przepisu art. 136 kpa uzupełniło materiał dowodowy występując do Prezydenta [...] o uchwałę w przedmiocie zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych. Przedmiotowa uchwała została nadesłana przy piśmie Prezydenta [...] z dnia 10 kwietnia 2017 roku. Natomiast Kolegium uznało, że odwołanie jest zasadne w zakresie pkt VI ppkt 2 decyzji organu I instancji, który stanowi, że w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nabywcy złożą oświadczenie o ustanowieniu nieodpłatnie, na czas nieoznaczony ograniczonego prawa rzeczowego - prawa użytkowania na rzecz [...] w związku z budową i istnieniem tunelu metra, które polegać będzie na prawie do wyłącznego użytkowania, rozporządzania urządzeniami metra, dostępu do wybudowanych urządzeń w celu ich utrzymania, konserwacji, remontów, modernizacji oraz usuwania awarii i zagrożeń w korzystaniu, dokonywania napraw, przebudowy i rozbudowy tunelu metra, oraz zobowiążą się do niedokonywania zmian w zakresie lokalizacji i posadowienia elementów nadziemnych i podziemnych związanych z infrastrukturą metra, zlokalizowanych na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste, nie zgłaszania w przyszłości żadnych roszczeń wynikających z istnienia oraz oddziaływania linii metra, zagwarantowania użytkownikowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym budowę, rozbudowę lub przebudowę tunelu metra. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy te wyrażają zasadę legalizmu, zgodnie z którą niedopuszczalne jest domniemywanie kompetencji organów administracji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie uprawnia organu do określonego działania. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzja wydana bez podstawy prawnej jest nieważna. Wyjaśniło również, że sprawa toczyła się w przedmiocie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości złożonego na podstawie przepisów dekretu. Tak określona sprawa winna zostać zgodnie z art. 104 kpa rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Przepisy dekretu w przypadku uwzględnienia wniosku uprawniają organ do orzeczenia o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego z tzw. "czynszem symbolicznym". Dekret - ani żaden inny akt prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnia organu uwzględniającego wniosek dekretowy do ustanawiania służebności czy użytkowania ani do zobowiązywania stron do ustanowienia służebności w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Zdaniem SKO, wątpliwości może przy tym budzić charakter tej części decyzji, która następuje po słowach "oraz stwierdzam, że" a przed uzasadnieniem. Kolegium przytoczyło treść art. 107 § 1 kpa i wskazało, że z przepisu tego nie wynika kompetencja organu do uwzględniania w decyzji "stwierdzeń". Stosownie do art. 107 § 2 kpa przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja - organ I instancji żadnych przepisów szczególnych w tym zakresie jednak nie wskazał. W konsekwencji owe "stwierdzenia" mogą stanowić albo rozstrzygnięcie, albo uzasadnienie. Skoro jednak organ wyraźnie wyodrębnił część decyzji stanowiącą uzasadnienie, to należy przyjąć, że część poprzedzająca uzasadnienie stanowi rozstrzygnięcie. To z kolei oznacza, że organ I instancji także w tej części rozstrzygnął indywidualną sprawę (art. 104 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa), tj. rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach stron postępowania, a zatem dopuszczalne jest także w tym zakresie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności. Kolegium wskazało, że żaden przepis nie uprawnia organu uwzględniającego wniosek dekretowy do rozstrzygania o ustanowieniu czy określeniu zakresu służebności gruntowych czy prawa użytkowania. Zatem, w ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie organu w tym zakresie zostało wydane bez podstawy prawnej i podlega uchyleniu. SKO zauważyło, że dodatkowe składniki decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste przewidywał przepis § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. 1985 r. Nr 47 poz. 239 ze zm.) i przytoczyło jego treść. Wyjaśniło także, że rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą w dniu 3 września 1991 r. zgodnie z § 39 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311). Obecnie brak jest odpowiednika cytowanego przepisu, co wyklucza uprawnienie organów administracji do umieszczania w decyzjach ustanawiających prawo użytkowania wieczystego ww. klauzul. Ponadto przepis ten pozwalał jedynie na określenie, a nie ustanowienie, obciążeń nieruchomości, o ile przechodziły one na nabywcę. Kolegium odwołało się do uchwały 5 sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wyroku NSA z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1364/09. SKO podało, że Prezydent nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie punktów następujących po zwrocie "stwierdzam, że". Jedynie z przytoczenia art. 7 ust. 3 można przypuszczać, że w ocenie organu ten właśnie przepis pozwala na przesądzenie w decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego treści przyszłej umowy pomiędzy właścicielem gruntu a użytkownikiem wieczystym. Stosownie do art. 7 ust. 3 w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Przepis ten nie precyzuje, o jakie warunki chodzi, oraz w jakiej formie ma nastąpić ich "określenie". Z dekretu wynika jedynie uprawnienie dla organu do ustalenia wysokości czynszu symbolicznego. Natomiast uchylenie § 39 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz brak jego odpowiednika w obecnie obowiązujących przepisach powoduje, że organ nie jest uprawniony do określenia w decyzji administracyjnej jakichkolwiek innych warunków umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W tym zakresie Kolegium przytoczyło wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., I SA/Wa 2045/11. SKO zaznaczyło, że dekret [...] jest szczególnym aktem prawnym, który arbitralnie pozbawiał prawa własności gruntów na terenie [...], wprowadzając możliwość - iluzoryczną przez ponad 50 lat jak się później okazało - uzyskania prawa własności czasowej. Z uwagi na wyjątkowy charakter przepisów wywłaszczeniowych czy nacjonalizacyjnych niedopuszczalna jest ich rozszerzająca wykładnia, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 8 maja 1992 r., III ARN 23/92, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, uchwala składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., I OPS 2/07). W ocenie SKO, jest to dodatkowy argument przemawiający przeciwko wyprowadzaniu z art. 7 ust. 3 dekretu prawa organu do władczego określania treści przyszłej umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Ustawodawca przewidział zresztą pośrednio prawo do odzyskania własności gruntu na mocy przepisów art. 1 ust. 1a pkt 2, art. 1 ust. 4 i art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83). Osoby, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu mogą ubiegać się o przekształcenie tego prawa w prawo własności nieodpłatnie i również w przypadku, gdy uzyskały to prawo po 13 października 2005 r. SKO wskazało, że wnioski o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do wywłaszczonych nieruchomości są rozpatrywane po kilkudziesięciu latach od ich złożenia, w tym czasie wielokrotnie zmieniały się granice administracyjne poszczególnych gruntów. Okoliczność ta nie może jednak obciążać byłych właścicieli nieruchomości ani uzasadniać dodatkowego ograniczania ich uprawnień. Ewentualne rozbieżności co do treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste mogą zaś być rozpatrzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przez sądy powszechne. SKO podało, że zgodnie z wolą skarżących ograniczyło zakres badania zaskarżonej decyzji do pkt III, tj. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie działek nr [...] i [...] oraz punktu VI ppkt 2 co do ustanowienia nieodpłatnie prawa użytkowania - zakwestionowanych w odwołaniu (zakres zaskarżenia). Poza zakresem badania Kolegium pozostał pkt I o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz pozostałe niezaskarżone punkty z decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. B., W. P., B. R., Z. B., Z. B.. Skarżący zaskarżyli w części, tj. w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta [...] co do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie, czy w dacie wydawania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie istniały przeszkody do wydania tej decyzji skutkujące jej nieważnością, lub co najmniej uzasadniające stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, które to okoliczności mają zdaniem skarżących znaczący wpływ na treść decyzji organów I i II instancji w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz skarżących, - naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez jego nieuwzględnienie i niezbadanie przesłanek nieważności decyzji o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która to okoliczność ma istotne znaczenie dla możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, a tym samym może skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego w postaci konieczności rozstrzygnięcia o ważności i skuteczności decyzji administracyjnej o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaszły przesłanki do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 7 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim udziale na rzecz każdego ze skarżących w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki ustanowienia tego prawa, określone w tym przepisie; - naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności w zakresie ingerującym w nienaruszalną istotę tego prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości bądź stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa. Organ odwoławczy utrzymał w mocy w części rozstrzygnięcie Prezydenta [...] uznając, że organ ten prawidłowo ustalił, że istnieją przeszkody prawne do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżących nieruchomości stanowiących aktualnie działkę nr [...] i działkę nr [...]. To stanowisko organu Sąd w pełni podziela. Działka nr [...] stanowi bowiem przedmiot użytkowania wieczystego osób trzecich – Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od [...] listopada 1989 r. (decyzja z [...] listopada 1989 r. - Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] oraz zawarty w następstwie akt notarialny z dnia [...] stycznia 1990 r. Rep. A [...]). Zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądowo - administracyjnym dotyczącym wykładni art. 7 ust. 2 dekretu [...] nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawa. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym powyższym przepisem mogą być tylko grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego (vide wyrok NSA z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2168/11, wyrok z 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 408/11, wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 480/15). Dlatego też ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie, istnieje bowiem przeszkoda uniemożliwiająca oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielom lub ich następcom prawnym. Natomiast aktualnie działka nr [...] znajduję się (wynika to z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy) w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Ulica ta na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) na którą prawidłowo powołały się organy obu instancji, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią odpowiednio własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Tak jak podnosi organ zgodnie z art. 4 pkt 1 powyższej ustawy "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią na którym znajduje się droga, oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz urządzenia związane z zarządzaniem drogą. Z przepisu tego wynika, także że własność dróg publicznych nie może należeć do innych podmiotów niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Dlatego też nie może być ona przeniesiona na rzecz osób fizycznych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że są one rzeczami wyłączonymi z powszechnego obrotu tzw. reges extra commercium (vide uchwała SN z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Zatem wyłączenie z obrotu takich nieruchomości ma charakter bezwzględny, nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, co słusznie podkreśliły organy orzekające w sprawie. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące tej kwestii. W sprawie powyższych działek pozostaje jedynie możliwość dochodzenia przez skarżących odszkodowania. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego dotyczące uchylenia punktu VI podpunktu 2 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r., który stanowi, że w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (dotyczy to działki nr [...]) nabywcy złożą oświadczenie o ustanowieniu nieodpłatnie na czas nieoznaczony ograniczonego prawa rzeczowego tj. prawa użytkowania na rzecz [...] w związku z budową i istnieniem tunelu metra, które polegać będzie na prawie do wyłącznego użytkowania, rozporządzania urządzeniami metra, dostępu do wybudowanych urządzeń w celu ich utrzymania, konserwacji, remontów, modernizacji oraz usuwania awarii i zagrożeń w korzystaniu, dokonywaniu napraw, przebudowy i rozbudowy tunelu metra, oraz zobowiążą się do niedokonywania zmian w zakresie lokalizacji i posadowienia elementów naziemnych i podziemnych związanych z infrastrukturą metra zlokalizowanych na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste oraz nie zgłaszania w przyszłości żadnych roszczeń wynikających z istnienia oraz oddziaływania linii metra, a także zagwarantowania użytkownikowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie obejmującym budowę, rozbudowę lub przebudowę tunelu metra. Takie zapisy w sentencji decyzji są niedopuszczalne. Dokonując takiego zapisu w sentencji decyzji Prezydent [...] naruszył art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów ww. dekretu przebiega dwustopniowo. Najpierw w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) został wniesiony w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu) i w przypadku ich spełnienia wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonego w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Natomiast następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zastać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" – uregulowane obecnie w przepisach kodeksu cywilnego – odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu ww. decyzji. To właśnie w ramach tego drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia tej umowy. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznych, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 kpc należy do drogi postępowania cywilnoprawnego (por. wyrok z dnia 5 marca 2007 r. sygn. I OSK 580/06 LEX nr 337477 z 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1364/09 LEX nr 744982). Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że żaden przepis prawa nie uprawnia organu uwzgledniającego wniosek dekretowy do rozstrzygnięcia o ustanowieniu czy określeniu zakresu służebności gruntowych czy prawa użytkowania. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tej kwestii rozstrzygnięcie Prezydenta [...] zostało wydane bez podstawy prawnej i prawidłowo organ uczynił uchylając decyzję powyższego organu z dnia [...] marca 2016 r. w tym zakresie. W realiach rozpoznawanej sprawy pkt VI podpunkt 2 był elementem sentencji decyzji, a nie jej uzasadnienia był to więc element, którego treścią organ administracji publicznej jak też strony byłyby związane w przypadku uzyskania przez tą decyzje waloru ostateczności. Byłby on również wiążący przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie nastąpić ma w jej wykonaniu. Oznacza to, że organ administracji publicznej, nie mając ku temu podstaw w ramach prawa materialnego, ani kompetencji ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Sąd uwzględniając powyższe uznał zatem za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 §3 kpa, uznając, ze organ w sposób wyczerpujący zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy, a swoje stanowisko w sposób jasny przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ rozpoznawał sprawę w postępowaniu zwykłym, dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 156 § 2 kpa i art. 100 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego tez, skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a jednocześnie nie wystąpiły okoliczności które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.