I OSK 480/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., Z. T., B. A., K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2335/13 w sprawie ze skargi E. W., Z. T., B. A., K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek uczestnika Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2335/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W., Z. T., B. A. i K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. S. [...], ozn. nr hip. [...] dz. nr [...], stanowiąca obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] /6 i [...] /9 z obrębu [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., nieruchomość stała się własnością Gminy m. st. Warszawy, a następnie w związku z likwidacją gmin, własnością Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r., grunt ten stał się własnością Gminy Dzielnicy Warszawa Wola, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 1991 r., nr [...]. Następnie, stosownie do treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) nieruchomość stała się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał z dniem 25 maja 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 8 października 1948 r., nr [...], tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię J. K. A. i E. Z. A. w częściach równych niepodzielnie. Następcami prawnymi J. K. A. są B. M. A., K. A. A. i Z. H. T.. Natomiast E. Z. A. obecnie nosi nazwisko W. Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości został złożony przez opiekuna nieletniej E. A. w dniu 29 stycznia 1949 r., czyli w terminie określonym przez art. 7 ust. 1 dekretu. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] października 1955 r., nr [...] odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu i stwierdziło jednocześnie, iż wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1955 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1956 r., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1955 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 26 stycznia 2009 r., nr [...]) Prezydent m. st. Warszawy rozpoznał wniosek z dnia 29 stycznia 1949 r. co do części dawnej nieruchomości hip. [...], działka [...] stanowiącej aktualnie zabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] /9 z obrębu [...] ustanawiając prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. W wykonaniu postanowień powyższej decyzji zawarto umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w dniu 17 marca 2009 r., Rep A nr [...]. Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie m. in. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) odmówił Z. T., E. W., B. A. i K. A. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. [...], działka nr [...], położonego w Warszawie przy ul. S., wchodzącego aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...]/6 z obrębu [...], uregulowanej w KW [...]. Organ wskazał, że wskazał działka ewidencyjna nr [...] /6 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 20049 m2 uregulowana w KW [...], znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " oraz osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Oddanie zaś gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich spowodowało trwałe rozdysponowanie gruntu, co uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. W., Z. T., B. A. i K. Arens wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Argumentowali, że art. 7 dekretu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Taki sam charakter ma wynikające z niego pierwszeństwo dotychczasowego właściciela do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko, że przesłanką orzekania nie mogły być jedynie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem rozdysponowania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości, której dotyczy wniosek, powstał stosunek zobowiązaniowy pomiędzy właścicielem, a użytkownikiem wieczystym, który może być zmodyfikowany (ewentualnie) tylko w drodze czynności cywilnoprawnych, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego sytuacja, w której podmiot trzeci jest obecnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem wniosku uniemożliwia oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste dawnemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. W skardze na powyższą decyzję E. W., Z. T., B. A. i K. A. zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego błędną wykładnię co skutkowało przyjęciem, iż brak jest możliwości ustanowienia na rzecz skarżących użytkowania wieczystego, 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że w sprawie występują podstawy do zawieszenia postępowania; 3) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytej analizy treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niewyjaśnianie całości sprawy na podstawie materiału dowodowego i nierozważenie zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 4) przepisów postępowania tj. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji i oparcie się jedynie na treści orzecznictwa sądów administracyjnych; 5) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP o ochronie prawa własności, poprzez nie uznanie istniejącego prawa własności i co za tym idzie nie przyznanie spadkobiercom byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu zlokalizowanego w Warszawie przy ulicy S. 9, oznaczonego dawnym nr hip. [...] 8 działka nr 2, wchodzącego aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] /6 z obrębu [...] uregulowanej w KW [...] lub odszkodowania za wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro na spornej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, to były właściciel tej nieruchomości nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejących użytkowników wieczystych, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 K.c., jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli więc organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu), wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Tak więc, oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W związku z tym Sąd w pełni podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających, że brak jest możliwości ustanowienia na przedmiotowym gruncie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących. Ustanowienie na rzecz osób trzecich prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację praw skarżących do nieruchomości. Skargę kasacyjną wnieśli E. W., Z. T., B. A. i K. A.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dniu 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na wydaniu wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej organów administracyjnych, mimo łącznego spełnienia w sprawie przesłanek koniecznych do wydania decyzji pozytywnej orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, - art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na wydaniu wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej organów administracyjnych, wskutek nieprawidłowego oparcia się na przesłance niewymienionej w przepisie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, - art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dniu 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na wydaniu wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmownej, organów administracyjnych, wskutek nieprawidłowego uznania, że oddanie nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy S. 9 w użytkowanie wieczyste stanowi przesłankę negatywną do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, podczas, gdy umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni jest dotknięta wadą nieważności, jako, że do ustanowienia użytkowania wieczystego doszło przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, i już po stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1956 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1955 r., - art. 33 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę faktu, że umowa użytkowania wieczystego zawarta ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " może zostać rozwiązana przed upływem okresu na jaki umowa ta została zawarta. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organów administracyjnych, mimo, że naruszają one zasady praworządności oraz nie uwzględniają one interesu społecznego i słusznego interesu obywateli praz zostały wydane wbrew art. 7 ustęp 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który przewidywał przywrócenie prawa użytkowania wieczystego poprzedniemu właścicielowi po spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu procesowego skonstatować można, że jego trafność zależy od zasadności podstawy materialnej kasacji. Podnoszone uchybienie procesowe sprowadza się bowiem w pierwszym rzędzie do wskazania, że błędne było działanie Sądu polegające na oddaleniu skargi i w konsekwencji utrzymaniu w mocy decyzji organów administracyjnych, które, zdaniem wnoszących kasację, zostały wydane wbrew art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Naruszenie przepisu art. 6 K.p.a. ustanawiającego zasadę legalności działania nie zostało skonkretyzowane. Abstrahując na razie od wykładni i zastosowania przez organy przepisów prawa, stwierdzić można, że organy działały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, zarówno kompetencyjnych, jak i procesowych oraz materialnych. Podniesione również w podstawie procesowej naruszenie art. 7 K.p.a. miałoby polegać na naruszeniu zasady praworządności oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z zasady praworządności można wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Nadto, z zasady tej wynika obowiązek organu do samokontroli przestrzegania prawa (m.in. w zakresie właściwości, wszczęcia postępowania, podstawy materialnej) – patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 54-55. W niniejszej sprawie uchybień tego rodzaju nie było. Uwzględnianie zaś interesu społecznego i słusznego interesu obywatela nie może prowadzić do rozstrzygania sprawy z naruszeniem prawa. Chodzi o interes godny ochrony, niestojący w sprzeczności z prawem (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 62). Nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, wykładni normy zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu, nie można dokonywać w oderwaniu od systemu prawa, w tym również od przepisu art. 7 ust. 3 dekretu. Z brzmienia art. 7 ust. 3 dekretu wynika natomiast, że przesłanki z art. 7 ust. 2 są warunkami koniecznymi, ale niewystarczającymi do ustanowienia tego prawa w trybie art. 7 ust. 1-3. Należy uwzględnić ogół norm regulujących materialnoprawną instytucję użytkowania wieczystego. Powiązanie dekretu z systemem tych norm ustanawia art. 7 ust. 3 poprzez dyspozycję, według której, gmina określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Istota prawa użytkowania wskazuje zaś, że nie jest możliwe ustanowienie tego prawa na rzecz określonego podmiotu jeśli w stosunku do gruntu jest już ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 233 K.c., w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Wyraża się w tym bezwzględny charakter prawa użytkowania wieczystego (patrz: Edward Gniewek "Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz", Zakamycze 2001, pkt 4 do art. 233). Bez zakończenia takiego stosunku prawnorzeczowego nie może dojść do ustanowienia nowego prawa o tym samym charakterze (erga omnes). Dla jasności dodać można, że nie chodzi w tym przypadku o wspólność tego samego prawa użytkowania wieczystego. Powtórzyć należy zatem utrwalony w orzecznictwie pogląd, według którego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie ma możliwości oddania objętych nią gruntów w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym, w trybie art. 7 ust. 1-3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2168/11; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2224/12; wyrok NSA z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2251/13; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2559/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2576/13). Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę faktu, że umowa użytkowania wieczystego zawarta ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " może zostać rozwiązana przed upływem okresu na jaki umowa ta została zawarta. Organ rozpatrujący wniosek dawnych właścicieli lub ich spadkobierców o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego musi uwzględnić stan prawny nieruchomości aktualny w chwili orzekania, przy czym w ramach postępowania administracyjnego organ administracji publicznej nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi na usunięcie kolizji jaka zachodzi pomiędzy prawem jakie przysługuje aktualnemu użytkownikowi wieczystemu a uprawnieniami dawnych właścicieli lub ich następców prawnych, dochodzącym w trybie art. 7 dekretu ustanowienia na ich rzecz prawa do nieruchomości gruntowej. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 K.c., jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2168/11; wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2315/13; por. także: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Oddalenie wniosku uczestnika postępowania kasacyjnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie ma podstawy prawnej w normach regulujących rozliczenie kosztów postępowania kasacyjnego, tj. w art. 203-204 P.p.s.a.