I OSK 2315/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. WSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2229/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2229/12, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. J. i M. P. w dniu 13 lipca 1948 r. wystąpili, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret), z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], stanowiącej ich własność na mocy aktu z dnia 15 grudnia 1947 r. rep. nr 2325/47. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości – A. S., M. P., A. J., M. M. i L. P., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako dz. nr 140-część i wskazał, że w pozostałej części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...] (dz. ew. nr 124/13-część i 130/1-część z obrębu 5-05-03) zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek byłych właścicieli, choć złożony w terminie, nie mógł zostać uwzględniony. Dla ww. działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (wprowadzonym w życie uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r.), grunt ten zaliczony został do terenów wielofunkcyjnych C.30. Z powyższego wynika, że przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu zostały w niniejszej sprawie spełnione, jednak choć korzystanie z gruntu przez spadkobierców byłych właścicieli dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem w studium, to z uwagi na trwałe rozdysponowanie gruntem na rzecz podmiotu trzeciego, nie jest możliwe oddanie go w użytkowanie wieczyste. Przedmiotowa nieruchomość oddana została bowiem w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia 16 marca 1990 r. nr 31/90 na rzecz [...] Sp. z o.o. Centrali Handlowej "[...]". Umowa ta zawarta została dnia [...] kwietnia 1990 r. (rep. [...]). Aktualnym użytkownikiem wieczystym gruntu jest [...] mbH z/s w Monachium. Organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło wydanie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [...] marca 1990 r. z naruszeniem prawa bez stwierdzania jej nieważności z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Z powyższego wynika, że grunt dawnej nieruchomości warszawskiej został trwale rozdysponowany na rzecz osób trzecich, co uniemożliwia ustanowienie na nim prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości, nie ma bowiem możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu oraz dokonania wpisu tego prawa w treści działu II księgi wieczystej. Zdaniem organu, ustanowienie na rzecz podmiotów trzecich prawa użytkowania wieczystego na gruncie komunalnym, stanowi negatywną przesłankę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. P. i A. S., decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełnienie wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu nie zawsze umożliwi skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, w szczególności gdy od dnia złożenia wniosku dekretowego minęło kilkadziesiąt lat. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych, a także od stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości. Przede wszystkim właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, jest sprawą cywilną i nie podlega kognicji organu administracji publicznej. Skoro zatem organ w ramach swoich kompetencji nie może podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody, wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia) – nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Skoro zatem teren przedmiotowej nieruchomości oddany został w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej na mocy umowy cywilnej zawartej w dniu 11 kwietnia 1990 r., to stanowi to trwałą przeszkodę do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli. A. S. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie: 1) art. 191 § 1 k.p.a. i przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez pominięcie i zastosowanie wadliwej procedury; 2) art. 7 w zw. z art. 77, art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania; 3) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z wnioskiem dekretowym z dnia 13 lipca 1948 r. i art. 45 oraz art. 46 k.c. poprzez brak należytego określenia przedmiotu decyzji, gdyż nie istnieje w obrocie prawnym działka nr 140-część z obrębu 5-05-03; 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec braku należytej podstawy prawnej i jednostronnego uzasadnienia wydanej decyzji z pominięciem przepisów oraz odmiennego orzecznictwa niż wskazane, szczególnie w zakresie wyboru procedury oraz odniesienia się do wniosku o odszkodowanie; 5) art. 7 ust. 1-4 dekretu w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie, mimo spełnienia przesłanek wskazanych w dekrecie do uwzględnienia wniosku dekretowego, uwzględnienie prawa nowego użytkownika wieczystego bez podjęcia jakichkolwiek działań ze strony Prezydenta m.st. Warszawy do rozwiązania podpisanej umowy użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2013 r. Spółka [...] mbH również wniosła o oddalenie powyższej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina uwzględnia wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa. Należy mieć na uwadze, że od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat i obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, tj. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 232 i nast. k.c.), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem, kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w sprawie, bowiem przedmiotowa nieruchomość, jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, oddana została w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Śródmieście z dnia [...] marca 1990 r. nr 31/90 na rzecz [...] Sp. z o.o. [...]. Umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego zawarta została natomiast w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1990 r. (rep. [...]). Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło wprawdzie, że decyzja z dnia 16 marca 1990 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdziło jej nieważności z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W międzyczasie doszło również do zmiany użytkownika wieczystego gruntu, którym aktualnie jest Spółka [...] mbH z siedzibą w Monachium. Skoro zatem prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, powstało na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, to właściciel nieruchomości, na której prawo to jest ustanowione, nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli więc organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu), wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja o ustanowieniu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, byłaby bowiem z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna już z chwilą jej wydania, jako niewykonalna. Sąd podkreślił, że oddanie gruntów, przejętych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej innemu podmiotowi, dopóki umowa pozostaje w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Jak już wskazano, organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym, nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu organy orzekające, wbrew twierdzeniom skargi, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a). Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). A. S. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. i przekazanie sprawy Prezydentowi m.st. Warszawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 235 k.c. i 240 k.c. art. 12 i 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2, 7, 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie mimo spełnienia przesłanek wskazanych w dekrecie do uwzględnienia wniosku dekretowego, uwzględnienie prawa nowego użytkownika wieczystego bez podjęcia jakichkolwiek działań ze strony Prezydenta m.st. Warszawy do rozwiązania podpisanej umowy użytkowania wieczystego oraz aprobatę dla rozporządzenia cudzym majątkiem. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a poprzez lakoniczność uzasadnienia, brak wyjaśnienia podstaw prawnych zastosowanych w zaskarżonym wyroku oraz sprzeczność tez zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podkreślono, że w sprawie oba warunki z art. 7 ust 1 i 2 dekretu zostały spełnione, a mimo to organy i Sąd pierwszej instancji uznały, że nie mają znaczenia konstytucyjne zasady ochrony dziedziczenia i własności, ani prawo pierwszeństwa prawa dawnych właścicieli wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami i można bez podjęcia jakichkolwiek działań ze strony organu I instancji, odmówić uwzględnienia wniosku dekretowego i tym sanować bezprawne rozporządzenie prywatnym mieniem. Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku oparł się na jednostronnych poglądach doktryny pomijając poglądy przeciwne wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 7/96), zgodnie z którą okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu przywołano również orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 111/07), wyrok z 30 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1442/10). Podkreślono, że skutki prawne nierozpoznania wniosku dawnego właściciela rozstrzygał już Sąd Najwyższy i NSA: a) orzeczenie SN sygn. I CKN 58/01 z 20 lutego 2003 r. – nieważna jest umowa o oddanie na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste przez rozpoznaniem wniosku dekretowego, b) orzeczenie SN sygn. IV CR 202/80 z 3 września 1980 r. – umowa w której osoba nie będąca właścicielem oświadcza, że przenosi własność, umowa taka jest nie tylko nieważna lecz całkowicie bezskuteczna, nie może więc stanowić podstawy do dokonania jakichkolwiek wpisów w księgach wieczystych, ponieważ nikt nie może przenieść prawda, które mu nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Sąd Wojewódzki kierując się wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawił w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zagadnieniem spornym w sprawie stało się to, czy jest możliwe uwzględnienie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji i umowy cywilnoprawnej. Zaznaczyć należy, że organy obydwu instancji stwierdziły spełnienie przesłanek, które w myśl przepisów dekretu warunkowały uwzględnienie wniosku, mianowicie: 1) złożenie wniosku w terminie, 2) zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli (następców prawnych) z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego lub studium). Przeszkodą jednak do ustanowienia na rzecz wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego gruntu stało się trwałe rozdysponowanie gruntem na rzecz podmiotu trzeciego. Według natomiast strony skarżącej skoro Gmina nadal jest właścicielem spornego gruntu, a zawierając umowę o ustanowieniu użytkowania wieczystego naruszyła prawo, to powinna podjąć takie działania w sferze prawa cywilnego, aby możliwe było uwzględnienie wniosku dekretowego. Sąd Wojewódzki akceptując zaskarżoną decyzję zasadnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ administracji rozpoznając wniosek na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. musi uwzględnić aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości, a konkretnie istniejące do tego gruntu uprawnienia użytkownika wieczystego. Dostrzegając występującą w sprawie kolizję interesów słusznie Sąd przyjął, że organ administracji publicznej działając w zakresie ustawowych kompetencji nie jest w stanie podjąć skutecznych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody bowiem rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną podlegającą kognicji sądów powszechnych, a ewentualna decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli byłaby nieważna, jako niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Prawidłowa jest konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że właściwy organ administracji może pozytywnie rozstrzygnąć wniosek dekretowy tylko wówczas gdy oznaczony grunt, będący własnością gminy, nie jest obciążony prawem użytkowania wieczystego przysługującym innemu podmiotowi, uregulowanym w przepisach art. 232-243 k.c. oraz stosownych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zatem racji strona skarżąca negując stanowisko Sądu Wojewódzkiego, aczkolwiek trafnie autor skargi kasacyjnej zauważył, że sporne zagadnienie było różnie rozstrzygane w orzecznictwie sądowym. W istocie na tle podobnych spraw były początkowo wyrażane poglądy, zgodnie z którymi przeszkoda prawna w postaci obciążającego grunt prawa użytkowania wieczystego nie powinna automatycznie prowadzić do odmownego załatwienia wniosku dekretowego, gdyż organ administracji powinien podjąć działania umożliwiające stronom dochodzenie swoich praw na drodze administracyjnej i cywilnej (por. wyrok WSA z 12 czerwca 2008 r., I SA/Wa 1724/07, wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r., I OSK 111/07). Aktualnie w ukształtowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż oddanie gruntów, objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy, w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki te decyzje lub umowy pozostają w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę do oddania gruntów w użytkowanie wieczyste przedwojennemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu na podstawie art. 7 ust. 2 wskazanego dekretu. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych organ administracji publicznej nie może kierować się wyłącznie przesłankami wynikającymi z literalnego brzmienia art. 7 ust. 2 dekretu, lecz konieczne jest uwzględnienie aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych, będących rezultatem zmian ustrojowych oraz uchwalenia wielu aktów prawnych na przestrzeni 70 lat. W szczególności organ administracji publicznej podejmując decyzję bierze pod uwagę obowiązujący porządek prawny uzyskiwania prawa do gruntu i w jego kontekście musi stosować przepisy dekretu z 1945 roku. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w razie gdy grunt objęty wnioskiem dekretowym obciążony został umownie prawem użytkowania wieczystego, to rozwiązanie tej umowy może być dokonane wyłącznie orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym, oczywiście w razie zaistnienia do tego podstaw przewidzianych ustawowo. W sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ważna umowa użytkowania wieczystego, to wydanie decyzji uwzględniającej wniosek w trybie art. 7 ust. 2 dekretu byłoby sprzeczne z prawem i niewykonalne, choćby z tego względu, że sąd wieczystoksięgowy nie dokonałby wpisu do księgi wieczystej, co jest niezbędnym warunkiem powstania tego prawa (por. wyroki NSA z: 23 września 2009 r., I OSK 32/09, 24 maja 2013 r., I OSK 2168/11, 16 grudnia 2014 r., I OSK 938/13, 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2224/12, wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2014 r., I SA/Wa 2149/14). Przedstawiony kierunek orzeczniczy znalazł potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14, zgodnie z którą, jeżeli spełnione są przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy. Wprawdzie wymieniona uchwała podjęta została w innej rodzajowo sprawie niż rozpatrywana w tym postępowaniu, to jednak zasadniczy problem prawny wymagający oceny jest podobny. Mianowicie w uchwale wymagało wyjaśnienia to, czy może być wydana decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) wyzbył się prawa do tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z naruszeniem przepisów, które nakładają obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz poinformowania o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w orzecznictwie powstała rozbieżność co do tego czy rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości zależy od wszczęcia i rozpoznania sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. Tylko wówczas, gdyby postępowanie w tym przedmiocie toczyło się, jego wynik mógłby stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot nieruchomości a organ administracji powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie zastrzeżono w uzasadnieniu uchwały, że zbyt daleko idący jest prezentowany w orzecznictwie pogląd co do powinności organu administracji podejmowania wszelkich dostępnych środków mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich. Jako istotne dla rozpoznawanego zagadnienia uznano to, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Uwzględniając powyższe uwagi należy przyjąć, że tak jak w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podobnie w sprawie dotyczącej wniosku "dekretowego" organ musi uwzględnić stan prawny nieruchomości aktualny w chwili orzekania, przy czym w ramach postępowania administracyjnego organ administracji publicznej nie dysponuje środkami prawnymi pozwalającymi na usunięcie kolizji jaka zachodzi pomiędzy prawem jakie przysługuje aktualnemu użytkownikowi wieczystemu a uprawnieniami dawnego właściciela (następców prawnych), dochodzącego w trybie art. 7 dekretu ustanawia na jego rzecz prawa do nieruchomości gruntowej. Z tych względów podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co skutkowało jej oddaleniem zgodnie z art. 184 p.p.s.a.