I OSK 1164/18

Dnia 22 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 89/17 oddalającego skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby oraz na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego 1) uchyla zaskarżony wyrok w zakresie oddalenia skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby i skargę tę odrzuca; 2) uchyla zaskarżony wyrok w zakresie oddalenia skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego i zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego W.G., w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdza, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz W.G. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] dotyczące: 1) nieprzedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej (sygn. akt III SAB/Kr 89/17); 2) niewydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego jako funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej (sygn. akt III SAB/Kr 138/17). Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"); 2) art. 2, art. 7, art. 9, art. 3, art. 2, art. 45 i art. 60 Konstytucji RP; 3) art. 6, art. 7, art. 13 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.); 4) art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez uznanie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że brak przedstawienia skarżącemu propozycji nowych warunków służby skutkował wygaszeniem stosunku służby, podczas gdy taki skutek w przypadku skarżącego nie mógł nastąpić, gdyż urzędy celno-skarbowe nie zostały wymienione w w/w przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedstawienia mu w terminie określonym przez Sąd, ze skutkiem na dzień 31 maja 2017 r., propozycji nowych warunków służby w Służbie Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej oraz niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej. W przypadku uznania przez Sąd, że organ nie miał obowiązku przedstawiania propozycji służby, wniósł o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W skardze dotyczącej bezczynności w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego – wniósł o zastosowanie bezpośrednio art. 8 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi w przedmiocie bezczynności co do nieprzedstawienia propozycji służby podał, że pracę w Urzędzie Celnym w [...] rozpoczął w lutym 1991 r., od 1999 r. do lutego 2017 r. pełnił służbę w Służbie Celnej w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] w stopniu [...] w [...]. Od dnia 1 marca 2017 r. pełnił służbę w [...] Izby Administracji Skarbowej w [...]. Od dnia 5 czerwca 2017 r. wyznaczono mu miejsce służby w [...]. Skarżący stwierdził, że nie przedstawiono mu ani propozycji pracy, ani propozycji służby. Ponadto wskazał, że pismem z dnia 30 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do zaniechania bezczynności w przedstawieniu mu propozycji nowych warunków służby, o której mowa w art. 165 § 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. poinformował skarżącego, że w związku z nieprzedstawieniem propozycji określającej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jego stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym, w dniu 4 czerwca 2017 r. skarżący wniósł do organu zażalenie. Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że w tym przypadku nie ma zastosowania art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stąd jego zażalenie nie zostanie przesłane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Wobec tego, skarżący pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. skierował bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi w piśmie z dnia 6 lipca 2017 r. wyjaśnił, że w sprawie braku pisemnej propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd zażalenie nie może zostać rozpatrzone. Niezależnie od powyższego skarżący pismem z dnia 16 lipca 2017 r. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego. Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia 26 lipca 2017 r. poinformował, że w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS brak było podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji administracyjnej. Skarżący pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do zaniechania naruszania prawa i wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie jego stosunku służbowego. Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. ponownie poinformował skarżącego, że brak było podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydania w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] winien był złożyć do dnia 31 maja 2017 r. wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Przepisy tej ustawy nie przewidywały zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej w drodze wygaszenia ich stosunków służbowych, w szczególności bez ich zgody. Ponadto z art. 170 powołanej ustawy wynikało a contrario, że nie wygasają stosunki pracy i służby pracowników/funkcjonariuszy innych jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, którzy do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymali wspomnianych propozycji nowych warunków pracy/służby. Skarżący wskazał również, iż przy założeniu, że propozycja nowych warunków służby nie była decyzją administracyjną, to mieściła się ona w kategorii innych aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądami administracyjnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), zaś bezczynność ich dotycząca podlegała zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W.G. powołał się także na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowiła decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 tej ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego należało traktować za równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. Okoliczność ta powinna zostać zatem potwierdzona decyzją administracyjną o charakterze deklaratoryjnym. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o oddalenie skargi w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 89/17 oraz odrzucenie skargi w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 138/17, jak również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 89/17. Podał, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu było istnienie po stronie tego organu obowiązku załatwienia sprawy w określony sposób, zaś w rozpoznawanej sprawie taki obowiązek nie istniał. Użycie przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosiło się do statusu osoby, której propozycja jest składana, tj. do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Szkoły Skarbowości, a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Gdyby ustawodawca zakładał, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy, wówczas powyższy przepis miałby inne brzmienie. Trafność tego stwierdzenia potwierdza fakt, że po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej oraz w izbach administracji skarbowej są zatrudnieni zarówno pracownicy, jak i osoby o statusie funkcjonariuszy (art. 165 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy). Przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy, przemawiały także regulacje zawarte w art. 174 ust. 3, art. 171 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 175 pkt 1 cyt. ustawy. Ponadto z przepisów omawianej ustawy nie wynikało, aby organ był zobowiązany przedstawić propozycję wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał także, iż proces przedstawiania propozycji uwzględniał warunki zatrudnienia obowiązujące w dacie ich składania, szczegółowo wskazane w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawie o Służbie Cywilnej, którym musieli sprostać dotychczasowi pracownicy i funkcjonariusze. Tymczasem skarżący w oświadczeniu złożonym w trybie art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS") w zw. z art. 177 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w dniu 22 marca 2017 r. oświadczył, że pełnił służbę zawodową w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1721, ze. zm.), co spowodowało, że nie spełnił on wymogu zatrudnienia w Administracji Skarbowej. Tym samym propozycja określająca nowe warunki służby lub pracy nie mogła zostać mu przedstawiona. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji RP. Organ nie podzielił również twierdzenia skarżącego, że skutek w postaci wygaśnięcia jego stosunku służbowego nie mógł nastąpić, gdyż w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie wskazano urzędów celno-skarbowych. Skarżący do dnia 1 marca 2017 r. wykonywał obowiązki służbowe w Małopolskim Urzędzie Celno – Skarbowym w Krakowie w Dziale Spraw Karnych Skarbowych, to jednak cały czas pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W związku z powyższym, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jako bezzasadny ocenił podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny na gruncie ustawy o Służbie Celnej dopuścił odmienne traktowanie funkcjonariuszy Służby Celnej z uwagi na realizowane przez nich zadania. W.G. w pismach procesowych z dnia 17 września oraz z dnia 2 i 6 listopada 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawach. Odnosząc się do stwierdzenia organu, że z uwagi na niespełnienie wymogu określonego w art. 144 ustawy o KAS nie mógł być on w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej zatrudniony, wskazał, że ten przepis miał być stosowany wyłącznie do potencjalnie nowozatrudnionych. Podał, że nigdy swojej służby w tego typu organach nie ukrywał, o czym świadczyły jego akta osobowe oraz publikacja oświadczenia lustracyjnego z dnia 8 października 2004 r. w Monitorze Polskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt III SA/Kr 89/17 oraz III SA/Kr 138/17 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 89/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zarówno ustawa o KAS, jak i ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zobowiązują Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedstawienia propozycji służby dotychczasowym funkcjonariuszom (abstrahując całkowicie od kwestii stosowania w przypadku skarżącego art. 144 ustawy o KAS). Z tych powodów Sąd oddalił skargę na bezczynność w przedmiocie przedstawienia propozycji służby. Odnosząc się do skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego – uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był w bezczynności przed wniesieniem skargi, albowiem pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] stwierdził, że stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. (k. 339). W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe pismo było decyzją administracyjną, od której skarżący złożył odwołanie (k. 345), a sprawa skargi na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie (sygnatura akt II SAB/Wa 544/17). Z twierdzeń skarżącego wynikało, że nie otrzymał on żadnego formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego odwołania, tj. decyzji lub postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Odnosząc się do argumentacji skarżącego o bezczynności organu w zakresie przedstawienia mu propozycji służby Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z treści norm ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej da się wyprowadzić wolę ustawodawcy, że funkcjonariuszom (celnym) organ mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Wynika to z treści art. 167 ust. 4, art. 169 ust. 3 czy też art. 174 ust. 3 tej ustawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie miał zatem obowiązku składania dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 932/17). Dopuszczalne było także niezłożenie funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. jakichkolwiek propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W takim przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, stosunki służbowe dotychczasowych funkcjonariuszy wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastrzegł, że w tej sprawie nie ocenia prawidłowości formy i zasadności nieprzedstawienia skarżącemu propozycji pracy lub służby (w/w pismo DIAS z dnia 31 maja 2017 r., od którego skarżący wniósł odwołanie). Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący, stosownie do art. 165 ust. 6 omawianej ustawy, otrzymał pisemną informację o miejscu świadczenia służby (k. 332). W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS brak jest jednak przepisu, który wiązałby tymczasowe wyznaczenie miejsca pracy (między dniem 1 marca a dniem 31 maja 2017 r.) z obowiązkiem dalszego powierzania funkcjonariuszowi wykonywania zadań służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc się do argumentacji odwołującej się do Konstytucji RP i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazał, że nie mogą one być podstawą do wywodzenia prawa do bezterminowego zatrudnienia w służbie publicznej. W niniejszej sprawie nie mógł jednak oceniać "zwolnienia" ze służby publicznej (tj. w/w decyzji z dnia 31 maja 2017 r. o wygaśnięciu stosunku służbowego), gdyż skarga dotyczyła bezczynności organu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w tej sprawie po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie istniał obowiązek przedkładania skarżącemu jedynie propozycji służby, to skarga na bezczynność organu w tym przedmiocie podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc się do argumentacji skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego W.G. podał, że skoro w/w organ pisemnie poinformował skarżącego o dacie wygaśnięcia stosunku służbowego i związanych z tym okolicznościach faktycznych (nieprzedstawienie propozycji zatrudnienia lub służby) oraz podstawie prawnej (w piśmie wskazano art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) to takie pismo stanowiło decyzję administracyjną. Zostało skierowane do konkretnej osoby (skarżącego), dotyczyło jego zindywidualizowanej sytuacji (dotychczasowy stosunek służbowy), zawierało oznaczenie organu ("Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] informuje") i podpis osoby działającej w imieniu Dyrektora tej Izby Administracji Skarbowej. Podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa, ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 820/17). Nie ma też znaczenia subiektywne przekonanie organu, że jego "pismo" nie jest decyzją administracyjną. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 165 ust. 7 w zw. z art. 166 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż przepisy te nie obligują Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do pozbawionego podstaw wniosku, iż organ ten nie był zobowiązany do przedstawienia skarżącemu propozycji nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej i stąd nie pozostawał on w bezczynności w ich przedstawieniu, podczas gdy leksykalna wykładnia znamienia czynnościowego normy prowadzi do wniosku, iż organ jest bezwzględnie zobowiązany do złożenia propozycji nowych warunków służby albo pracy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 104 § 1 i art. 107 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż doręczone skarżącemu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] stanowiło decyzję administracyjną, której charakteru Sąd nie określił, a jednak uznał, iż organ nie pozostawał w bezczynności w wydaniu decyzji potwierdzającej spełnienie warunków wygaśnięcia stosunku służby. III. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7, art. 9, art. 32, art. 45 oraz art. 60 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 13 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na wysnuciu w realiach niniejszej sprawy jedynie wniosku, iż nie mogą być one podstawą do bezterminowego zatrudnienia w służbie publicznej oraz ich niezastosowanie w sytuacji istniejącego w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pominięcia (zaniechania) ustawodawczego. IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to niewłaściwe zastosowanie art. 144 ustawy o KAS, polegające na uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma on znaczenia, podczas gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę przyznał, iż przepis ten i zawarty w nim zakaz był podstawą nieprzedstawienia skarżącemu nowych warunków służby w Służbie Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej, co w konsekwencji doprowadziło do zwolnienia go ze służby. V. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz art. 146 § 2 P.p.s.a., przez niewłaściwe ich zastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd, mimo istniejących ku temu podstaw, przesłanek bezskuteczności czynności poprzedzającej niezłożenie skarżącemu pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby, a polegającej na negatywnej ocenie organu zasadności pozostawienia skarżącego w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy uwzględnienie przez organ w tej ocenie przesłanek ustawowych zawartych w tym przepisie, a więc: przebiegu jego dotychczasowej służby, wiedzy, doświadczenia, kwalifikacji oraz dotychczasowego zamieszkania, w okolicznościach niniejszej sprawy powinno prowadzić do przedstawienia skarżącemu takiej propozycji. VI. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 36 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż z dniem 31 sierpnia 2017 r. wygasły stosunki służbowe wszystkich funkcjonariuszy i pracowników, którzy w terminie do dnia 31 maja 2017r. nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy właściwe rozumienie tej normy prowadzi do konstatacji, iż stosunki służby i pracy wygasły tylko tym pracownikom i funkcjonariuszom, którzy w tym terminie nie otrzymali wspomnianej propozycji i byli pracownikami lub funkcjonariuszami komórek organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izb administracji skarbowej, Krajowej Szkoły Skarbowości, Centrum Informatyki Krajowej Administracji Skarbowej, natomiast nie wygasły pracownikom i funkcjonariuszom urzędów skarbowych i urzędów celno – skarbowych z podległymi oddziałami celnymi. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez: - uznanie trwałości stosunku służby skarżącego, a ponadto stwierdzenie, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającej na negatywnej ocenie przez ten organ zasadności pozostawienia skarżącego w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, poprzedzającej niezłożenie skarżącemu propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby, a jednocześnie uznanie uprawnienia skarżącego do złożenia mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji dalszego wykonywania zadań w Krajowej Administracji Skarbowej. - zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedstawienia skarżącemu, w terminie określonym przez Sąd, ze skutkiem na dzień 31 maja 2017 r., propozycji dalszego wykonywania zadań w Krajowej Administracji Skarbowej, pozostawiając do rozstrzygnięcia organu, czy taka pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy. W przypadku uznania braku podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o wydanie przez Sąd orzeczenia w niniejszej sprawie bezpośrednio w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności mając na uwadze istniejące w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pominięcie (zaniechanie) ustawodawcze. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie oraz stwierdził, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2018 r., powołując wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich podał, że wskazują one na obowiązek potwierdzenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w formie decyzji spełnienie ustawowych przesłanek powodujących wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie złożono propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę tego obowiązku nie negował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Odnosząc się do skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku w zakresie oddalenia skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie nieprzedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby, wskazać należy, iż wyrok w tej części podlega uchyleniu, lecz nie z powodu zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki są enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., albowiem w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zauważyć należy, iż okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Naczelny Sąd Administracyjny, uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, wśród których jednym z nich jest brak złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przy czym prawodawca brak ten powiązał ze skutkiem prawnym polegającym na wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w powołanym wyżej przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie niezłożenia W.G. propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie oddalenia skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej dotyczących kwestii bezczynności organu w sprawie nieprzedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługuje natomiast skarga kasacyjna w zakresie oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie niewydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Z treści art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 (mającym zastosowanie do W.G.), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 tej ustawy), jak już wyżej podano nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 powołanej ustawy). Oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 tej ustawy, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby. W świetle art. 276 ust. 2-3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. Dla organu podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Jednocześnie art. 170 ust. 3 tej ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony przyjął, że w tej sprawie organ (w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]) był zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego W.G., to jednak błędnie uznał, że decyzję w tym przedmiocie stanowiło pismo tego organu z dnia 26 lipca 2017 r. Pisma tego nie można było zakwalifikować jako decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunki służbowego W.G. jako funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Miało ono jedynie charakter informacyjny i zawiadamiało skarżącego o fakcie przyszłego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych i omówionych regulacji prawnych, w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego wyżej wymienionego funkcjonariusza. Wyjaśnić należy, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Uwzględniając skargę na bezczynność organu, nie może zatem nakazać wydania decyzji o określonej treści. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalenia skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie niewydania decyzji administracyjnej potwierdzającej spełnienie ustawowych przesłanek powodujących wygaśnięcie stosunku służbowego, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uwzględnił skargę w tym zakresie i zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie dotyczące charakteru bezczynności znajduje uzasadnienie w trudnościach w interpretacji przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).