II GSK 1361/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1026/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1026/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z [...] maja 2016 r. A. Sp. z o.o., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), złożyła do Ministra Gospodarki i Pracy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...] czerwca 2004 r. (dalej: decyzja zmieniająca), w części w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia nr [...] z [...] października 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: KSSE), określający termin jego obowiązywania. Zdaniem spółki, utrzymanie w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania, nastąpiło bez podstawy prawnej i było sprzeczne z art. 19 ust. 1 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 282 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840; dalej: ustawa nowelizująca z 2003 r.). Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, w części w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie, decyzją z [...] stycznia 2017 r., Minister Rozwoju i Finansów po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem objęta wnioskiem decyzja zmieniająca z [...] czerwca 2004 r. została wydana nie tylko zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy, ale i w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy, tj. art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. Tym samym, zdaniem organu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, że została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie Ministra, decyzji zmieniającej nie można również zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie jest bowiem sprzeczna z żadnym przepisem prawa, w szczególności z ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych ani z ustawą nowelizującą z 2003 r. Podkreślono, że decyzja zmieniająca nie rozstrzygała kwestii terminu ważności zezwolenia, ale też przepisy ustawy nowelizującej z 2003 r. nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w zezwoleniach wydanych przed 1 stycznia 2001 r w zakresie ich terminu obowiązywania. Zatem organ uznał za nieuprawnione twierdzenie przedsiębiorcy, zgodnie z którym dokonując zmiany zezwolenia w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r., powinien był wyeliminować niezgodności, jakie powstały w skutek wprowadzenia nowych zasad od 1 maja 2004 r. zastępujących pierwotne regulacje, m. in. tę dotyczącą okresu obowiązywania zezwolenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że decyzja zmieniająca została wydana na wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2004 r., zgodnie z którym jednoznacznie określono, że zmiana zezwolenia ma polegać na rozszerzeniu przedmiotu działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, zwiększeniu nakładów inwestycyjnych oraz wykreśleniu punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy. Wniosek swym zakresem nie obejmował zatem zmiany terminu obowiązywania zezwolenia. Poza tym, WSA miał na uwadze, że w świetle wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2003 r. zmian do ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w szczególności z brzmienia przepisów art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r., brak jest podstaw prawnych by przyjąć, że organ mógł - działając z urzędu - dokonać w jakimkolwiek zakresie sam zmiany wydanego już zezwolenia. Organ nie był zatem uprawniony, ani też zobowiązany, aby o prawach tych we wskazanym zakresie rozstrzygać mimo braku wniosku strony. W tej sytuacji Sąd I instancji przyznał rację organowi, że decyzja zmieniająca nie mogła być dotknięta wadą nieważności w postaci wydania bez podstawy prawnej, bowiem podstawę do jej wydania stanowił przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2003 r., stanowiący, że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. (ust. 1). We wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych (ust. 2). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w tym też zakresie zgodnie z wnioskiem strony organ dokonał rozstrzygnięcia decyzją zmieniającą. Sama zaś decyzja zmieniająca w swej treści nie wskazuje żadnej daty obowiązywania i nie odnosi się do terminu określonego w zezwoleniu nr [...]. Nie można przy tym, zdaniem WSA, przyjąć, że niedokonanie z urzędu przez organ zmiany/wykreślenia w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia może stanowić ziszczenie się przesłanki – braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Wskazanego braku decyzji, według Sądu, nie można również zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem było w dacie wydawania zakwestionowanego aktu, tj. decyzji zmieniającej, podstawy prawnej, by organ z urzędu dokonał zmiany/uchylenia wydanego uprzednio zezwolenia w zakresie terminu obowiązywania. Aby można było uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności, przepis prawa wprost musiałby dawać organowi w tym zakresie kompetencje. W niniejszej sprawie jednak brak było regulacji, które wskazywałyby na tego rodzaju obowiązek organu. Jednocześnie – powołując się na stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie - Sąd I instancji stwierdził, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że powyższy przepis wyłączał (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych. A zatem, co do zasady, dopóki w obiegu prawnym pozostaje zezwolenie, istnieje możliwość jego zmiany w tym również w zakresie terminu obowiązywania na zasadach ogólnych. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie ustalił w okolicznościach sprawy, że żadna ze wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek nie zachodzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r., jak również w zw. z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że termin obowiązywania zezwolenia strefowego jest "warunkiem zezwolenia" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r., podczas gdy termin obowiązywania zezwolenia strefowego nie jest warunkiem zezwolenia strefowego; - art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że w ramach wniosku składanego w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. spółka mogła także wnosić o zmianę terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, a w konsekwencji, że w tym zakresie organ nie musiał działać z urzędu, by dostosować "stare" zezwolenia strefowe do zasad obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd prawidłowo przyjął, że spółka nie mogła samodzielnie wnosić w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. o zmianę terminu obowiązywania zezwolenia, to musiałby stwierdzić, że w tym zakresie organ powinien był działać z urzędu, by dostosować zezwolenie do regulacji unijnych, a w konsekwencji, że konwersja zezwolenia - w zakresie, w jakim nie dostosowuje pkt I Zezwolenia do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania - została wydana z rażącym naruszeniem prawa, osłabiającym skuteczność prawa UE, 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. w zw. z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednym z "warunków zezwolenia", o których mowa w tym przepisie jest końcowa data obowiązywania zezwolenia strefowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r., w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 2, art. 32 Konstytucji RP oraz w związku z art. 197 TFUE poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że organ dokonujący konwersji zezwolenia nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż w zakresie daty obowiązywania zezwolenia nie mógł działać z urzędu, a jedynie na wniosek, podczas gdy w tym zakresie organ powinien był działać z urzędu, by m.in. nie osłabiać efektywności prawa UE, gdyż "konwersja zezwolenia miała na celu zrównanie sytuacji przedsiębiorców i dopasowanie przepisów polskich do regulacji unijnych"; - art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. jego niezastosowanie, mimo, że w sprawie powinno znaleźć zastosowanie domniemania wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem spółki z [...] maja 2016 r., gdyż wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe naruszenia, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz obu decyzji wydanych w sprawie, zasądzenie kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – sporządzoną przez pracownika organu – wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 24 czerwca 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem uprzednie ustalenie treści mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego jest konieczne dla oceny naruszenia przepisów postępowania. Wynika to z charakteru sprawy, która była rozstrzygana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to dotyczyło decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z [...] czerwca 2004 r. i wszczęte zostało w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na żądanie strony, która podnosiła nieważność tej decyzji w tej jej części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt I zezwolenia nr [...] z [...] października 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, określający termin jego obowiązywania, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej przemiennie kwalifikuje naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno do wad o charakterze procesowym, jak i naruszenia prawa materialnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera normę prawa materialnego, czego skarga kasacyjna nie uwzględniła w prawidłowym zakresie, jednakże wada ta nie uniemożliwia rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż w ocenie NSA wystarczające dla zrekonstruowania wskazanego przez stronę wzorca kontroli kasacyjnej okazało się powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu w punkcie 1 jak i w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, identyfikowanych łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy zauważyć, że problemy prawne objęte tymi zarzutami były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. (sygn. II GSK 1006/18) i z 1 czerwca 2021 r. (sygn. akt II GSK 1322/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wyrażone we wskazanych orzeczeniach, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, że jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną co do istoty, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją nie wystąpiły przesłanki nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zasada ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w jej kontekście należy oceniać skuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wymagało wykazania przez stronę, że decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z [...] czerwca 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Oceniając – w tak zakreślonych granicach sprawy – prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej przed 31 grudnia 2000 r. (zezwolenie Nr [...] z [...] października 2000 r.), to wobec zmiany stanu prawnego po tej dacie, mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, polegającą na zastosowaniu do niej przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 ustawy nowelizującej z 2003 r., a także, jednocześnie, o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych (art. 6 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy). Jest bezsporne, że spółka wystąpiła z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o zmianę opisanego zezwolenia. Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 6 ust.1, 2 i 4 ustawy nowelizującej z 2003 r., wydał decyzję z [...] czerwca 2004 r. zmieniając zezwolenie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy. Zmiana dotyczyła oznaczenia przedsiębiorcy, przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu, liczby zatrudnionych osób oraz skreślenia wyrobu wytwarzanego na terenie strefy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie została spełniona przesłanka wydania decyzji zmieniającej bez podstawy prawnej, skoro art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej podstawę tę określał wprost. Zupełnie inną kwestią było, czy organ wydając decyzję z [...] czerwca 2004 r. – działając w granicach wskazanej podstawy prawnej – rażąco naruszył prawo, na co powołuje się autor skargi kasacyjnej, a czego Sąd pierwszej instancji również nie stwierdził. W skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę WSA w tym zakresie, wskazując na błędną wykładnię art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r., której miał dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że wymieniony przepis – co jest oczywiste, a zostało pominięte w skardze kasacyjnej – należy interpretować przy uwzględnieniu treści normatywnej całej jednostki redakcyjnej, w której przepis ten został zamieszczony. Podstawowe znaczenie dla interpretacji zawartych w tym przepisie norm prawnych ma ustęp 1 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r., bowiem to ten przepis jest źródłem uprawnienia przedsiębiorcy w znaczeniu materialnym. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś ust. 2 art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 i 2 cyt. ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, że zawarte tam normy prawne mają zarówno charakter materialny (zmiana warunków zezwolenia), jak i procesowy – przewidując wszczęcie postępowania o zmianę zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, żadna ze wskazanych przez jej autora metod wykładni art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., jak i pozostałych przepisów wskazanych jako normy związane, nie prowadzi do zakładanego w skardze kasacyjnej rezultatu, jakoby "w trybie" art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej (w związku z art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji) przedsiębiorca nie był uprawniony do występowania o zmianę okresu obowiązywania tzw. "starego" zezwolenia strefowego". Teza ta nie wynika w szczególności z założenia, że "prawidłowa wykładnia (...) prowadzi do konkluzji, że końcowa data obowiązywania zezwolenia nie jest warunkiem zezwolenia." Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten uznaje za oczywiście błędny, akceptując w tym zakresie tezę przeciwną, zawartą w wyroku NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II GSK 3851/16, gdzie NSA stwierdził, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez ("starych") przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. NSA przyjął w tym rozstrzygnięciu, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie zmieniającej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., poprzez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu. Powyżej przedstawiona wykładnia prawa materialnego prowadzi w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w cyt. ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 873/11). Za całkowicie bezzasadny uznać należało więc zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji także powiązane z tym zarzutem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do wadliwego zaakceptowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni i zastosowania art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r., tj. art. 12 ust. 5 i ust. 6, art. 16 ust. 8 i ust. 9 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że rezultatem prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. jest uznanie, iż przepisy te nie przewidywały (w postępowaniu prowadzonym na ich podstawie) obowiązku rozstrzygania przez organ administracji z mocy samego prawa o zmianie warunku wyznaczającego okres na jaki udzielono przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, który pierwotnie określony został zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie udzielenia zezwolenia, a więc w stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2001 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej. Trafnie bowiem WSA uznał, że z uwagi na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń do zezwoleń zmienianych w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, nieuzasadnione jest twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, a tym bardziej rażącym naruszeniu prawa, które mogłoby być "podstawą do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego milczącego uznania żądania wniosku spółki o stwierdzenie nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku z tego Sądu z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3778/16, które co prawda zostało wydane na gruncie innego trybu szczególnego bo wznowienia postępowania, którego przedmiotem była koncesja, jednakże istota problemu sprowadza się do identycznej kwestii. Mianowicie, sprawa dotycząca czy to stwierdzenia nieważności decyzji związanej z wykonywaniem działalności przez przedsiębiorcę, czy to wznowienia postępowania, którego przedmiotem była koncesja udzielona stronie, nie jest sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji, czy to stwierdzenia nieważności decyzji, czy to wznowienia postępowania, nie do zaaprobowania jest pogląd, że decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym mogą być eliminowane z tego obrotu (w całości czy w części) poprzez tworzenie fikcji ich wyeliminowania. Należy zatem uznać, że wobec wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia, nie może mieć zastosowania konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia. Dalej, WSA nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, przy założeniu, że uzasadnienie winno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji Sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja Sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została wszechstronnie i trafnie uzasadniona. W świetle tych ustaleń, zarzuty naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z tych norm zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości i zakazu dyskryminacji, uznać należało za bezzasadne, bowiem oparte na całkowicie błędnym założeniu o bezpodstawnym pozbawieniu spółki ustawowo określonych uprawnień, co nie znalazło potwierdzenia w okolicznościach rozstrzyganej sprawy. Spółka nie wyjaśniła z kolei, na czym miałyby polegać zarzucane przez nią naruszenia przez Sąd I instancji art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd to przepisy postępowania administracyjnego, które Sąd I instancji, jeżeli w ogóle mógł stosować, to wyłącznie pośrednio, tj. akceptując lub nie ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Jednakże brak wyjaśnienia i uzasadnienia, na czym naruszenia wskazanych, konkretnych przepisów w sprawie, zdaniem skarżącej, polegały, co następnie wadliwie zaakceptował WSA, skutkowało niemożnością oceny skuteczności tych zarzutów w postępowaniu kasacyjnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.