I SA/Kr 1150/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 25 sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych). Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., a następnie w związku ze zmianą właściwości miejscowej Naczelnik M. Urzędu Skarbowego jako organy egzekucyjne prowadziły postępowanie egzekucyjne wobec M. "B." Spółka z. o. o. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], [...] i [...] wystawionych przez wierzyciela-Burmistrza B., obejmujących należności w podatku od nieruchomości na łączną kwotę wynoszącą [...] zł. W toku postępowania egzekucyjnego zajęto rachunki bankowe zobowiązanej spółki w Banku Z. , Banku B. oraz Banku S. w L.. Postanowieniem nr [...] wydanym w dniu 09 maja 2017r. Naczelnik M. Urzędu Skarbowego umorzył na podstawie art. 59 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r. poz. 1201, dalej u.p.e.a.) postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej spółki. Powód umorzenia stanowiła upadłość M. "B." ogłoszona w postanowieniu z dnia 04.08.2016 r. sygn. akt VIII GU [...] wydanym przez Sąd Rejonowy dla K. . Organ egzekucyjny, zawiadomieniem nr [...] z dnia 12 sierpnia 2017r. poinformował wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł. W dniu 11 lipca 2017r. organ egzekucyjny wydał postanowienie nr [...] w sprawie kosztów egzekucyjnych, których kwotą w wysokości [...] zł obciążył wierzyciela. Na powyższe postanowienie B. B. złożył w terminie ustawowym zażalenie w którym stwierdził, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucji powinno nastąpić po ocenie w aspekcie racjonalności i adekwatności. Ponadto w zażaleniu wierzyciel powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r. sygn. akt SK 31/14 orzekający o niezgodności z Konstytucją RP art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wydał w dniu 25 sierpnia 2017r. postanowienie nr [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie pełnomocnik zobowiązanego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nieuzasadnione obciążenie wierzyciela wysokimi kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy egzekucja nie przyniosła żadnych efektów, - art. 64c § 1 i § 4 i art. 64 § 1 pkt 4) i § 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi pomimo nieefektywności egzekucji, - art. 54 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na jej wynik. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przedmiotowe wierzytelności istniały wobec zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego i miały podstawę w tytułach wykonawczych wystawionych przez wierzyciela dochodzonej w tym postępowaniu należności pieniężnej. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza natomiast zakaz jego dalszego prowadzenia a tym samym pozbawienie organu egzekucyjnego uprawnienia do egzekwowania kosztów egzekucyjnych, po zakończeniu postepowania. Ściągnięcie od dłużnika pozostałych do zapłaty kosztów egzekucyjnych może zatem nastąpić jedynie przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po jego umorzeniu organ egzekucyjny nie ma już podstawy do egzekwowania kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego dlatego koszty te, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., pokrywa wierzyciel należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym. Zatem w sytuacji, gdy na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela doszło do wszczęcia, a następnie umorzenia postępowania egzekucyjnego, w którym powstałe koszty egzekucyjne nie zostały wyegzekwowane od zobowiązanego, to zgodnie z dyspozycją cytowanego powyżej przepisu, zasadnym jest obciążenie tymi kosztami wierzyciela. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że rozważanie związane z naliczaniem kosztów egzekucyjnych we wskazanym przez skarżącego aspekcie efektywności egzekucji oraz poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny nie znajduje uzasadnienia ponieważ dokonując naliczenia kosztów organ ten nie posiada żadnej możliwości wpływu na ich wysokość. Postulowana analiza kosztów egzekucyjnych w kontekście korelacji pomiędzy ich wysokością, a nakładem pracy organu egzekucyjnego również jest bezzasadna, bowiem ustalenie kwot tych kosztów następuje na podstawie opłat przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta wiąże wysokość kosztów z egzekwowaną kwotą, a nie z nakładem pracy. Wobec jasnej regulacji ustawowej organ egzekucyjny zasad tych nie może zmieniać. Odnosząc się bezpośrednio do argumentów dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z wyjaśnień Ministerstwa Finansów zawartych w piśmie nr [...] z dnia 12.01.2017r., ustawodawca nie uregulował expressis verbis skutków temporalnych jakie wiążą się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, w którego sentencji stwierdzono o niezgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. W opinii Rządowego Centrum Legislacji zawartej w piśmie z dnia 24 października 2016r. nr [...], sposób wykonania każdego z wyroków Trybunału Konstytucyjnego zależy od skutków, jakie wyrok ten wywołuje. Dla określenia przedmiotowych skutków w analizowanym przypadku kluczowe znaczenie posiada konstatacja, że orzeczenie to dotyczy tzw. "pominięcia prawodawczego". Problem skutków wyroków stwierdzających "pominięcie prawodawcze" należy do złożonych i spornych w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz niejednolicie rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny. Szeroko prezentowany jest pogląd, że wyroki takie wywołują wyłącznie skutek zobowiązujący (ustalający), tzn. jedynie nakładają na ustawodawcę obowiązek uchwalenia nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, nie derogując przy tym uznanych za niekonstytucyjne przepisów Wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64c § 8 u.p.e.a., z tym, że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym (tak; wyrok WSA w Gliwicach z 31.07.2017r., sygn. akt 1 SA/Gl 431/17, w którym nie kwestionując, co do zasady, niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznaczającego dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, stwierdzono, iż brakującej części normy w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a nie może ustalić za ustawodawcę ani sąd ani organ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy dnia z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w §1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie z uwagi na zaistniałe naruszenie prawa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, było ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Małopolskiego Urzędu Skarbowego w sprawie obciążenia wierzyciela B. B. kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł prowadzonego wobec zobowiązanej M. "B." Sp. z o.o. w B., na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu podatku od nieruchomości. Podstawą obciążenia skarżącego, kosztami postępowania egzekucyjnego za dokonane czynności były co do zasady przepisy art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r., poz. 599 ze zm.), a w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej art. 64 § 6 u.p.e.a. a także szczegółowe regulacje art. 64c § 1, § 7 i § 4 u.p.e.a. Nie mogło jednak ujść uwadze Sądu, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 745/13 (Dz. U. z 2016r. poz. 1244), którego przedmiotem była kontrola zgodności z normami konstytucyjnymi, przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał orzekł również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, której mowa w 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tak więc przepisy, które stanowiły materialnoprawną podstawę obciążenia B. B. kosztami postępowania egzekucyjnego, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP ze wskazanych w sentencji wyroku Trybunału powodów. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie Trybunału za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należy uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również nie odniosły się do zagadnienia, iż wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary. Innymi słowy, organy egzekucyjne zupełnie pominęły te argumenty, które - jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału - zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów. Oparły swe stanowisko natomiast na wytycznych i wskazaniach płynących z powołanych w decyzji organu odwoławczego i w odpowiedzi na skargę wyjaśnień Ministerstwa Finansów zawartych w piśmie nr [...] z dnia 12.01.2017r. oraz opinii Rządowego Centrum Legislacji zawartej w piśmie z dnia 24 października 2016r. nr [...] Bazowały one na założeniu, że skoro ustawodawca nie uregulował expressis verbis skutków temporalnych jakie wiążą się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, w którego sentencji stwierdzono tzw. "pominięcie prawodawcze" to wyroki takie nie derogują uznanych za niekonstytucyjne przepisów a jedynie zobowiązują ustawodawcę do zmiany stanu prawnego. Zgodnie jednak z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne a stosownie do ust. 3 wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że pozbawienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia domniemania konstytucyjności rodzi po stronie Sądu obowiązek uwzględnienie wyroku Trybunału. Art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. W zakresie postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego odpowiednie postanowienia w tym zakresie zawierają art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 240 § 1 pkt 8 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 272 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest wznowienie postępowania po negatywnym wyroku dotyczącym pominięcia prawodawczego (wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09, M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, Prawo do wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 348-349). Wprawdzie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się wprost do postępowań prawomocnie zakończonych, ale skoro nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji z tego powodu, to tym bardziej sąd powinien uwzględnić istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 2626/12; z 30 listopada 2013 r., II FSK 745/13; z 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2328/14 oraz z 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14). Wobec treści art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz mając na względzie to, że przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów egzekucyjnych, były przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w przywoływanym wyroku SK 31/14, Sąd postanowił uchylić zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika M. Urzędu Skarbowego. Rozstrzygnięcie kwestii kosztów prowadzonego przeciwko skarżącej postępowania egzekucyjnego będzie więc wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Nie kwestionując równocześnie pewnej rozbieżności orzeczniczej w orzecznictwie sądów administracyjnych, którą obrazuje powoływany przez organ odwoławczy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2017r. sygn.. I SA/Gl 431/17 wskazać należy, iż odmienna linia orzecznicza zdaje się być akceptowana w orzecznictwie. Porównać choćby należy prawomocne wyroki WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2017r. sygn. I SA/Kr 83/17 czy wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2017r. sygn.. II FSK 1484/15 lub z dnia 27 września 2016r. sygn.. II FSK 2066/14. Poglądy wyrażone w ostatnio powołanych orzeczeniach w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.