II OSK 1019/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 897/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 897/17 uwzględnił skargę E. S. (dalej określanej jako Skarżąca) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: [...] Sp. z o.o. (obecnie S.A.) z siedzibą w Warszawie, dalej powoływana jako Inwestor) złożyła do Burmistrza Miasta [...] wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej 43 m na działce nr [...]. Według zawartej we wniosku charakterystyki przedsięwzięcia obejmuje ono oprócz wspomnianej wieży, mającej konstrukcję stalową, kratową, także szafy typu "outdoor" umieszczone na ramie posadowionej na płycie fundamentowej o wymiarach około 1,5m x 6m. Zastrzeżono zarazem, że inwestycja nie oddziałuje szkodliwie na środowisko i "nie wymaga przeprowadzenia postępowania w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska". Do wniosku załączono kwalifikację przedsięwzięcia określonego jako budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. W zamieszczonym tam opisie przedsięwzięcia mowa o montażu anten nadawczo-odbiorczych na wieży o wysokości 42 m oraz o aparaturze sterującej i zasilającej umieszczonej w szafach technologicznych. Wskazano też, że w ramach przedsięwzięcia projektuje się montaż: anten sektorowych (6 sztuk), anten parabolicznych (zaznaczono, że anteny te "z mocy prawa nie podlegają procedurze kwalifikacyjnej") oraz aparatury sterującej w szafach technologicznych, wyszczególniono też w tabelach konfigurację radiową anten sektorowych oraz wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten w osi głównej wiązki promieniowania dla tiltu 00 i dla tiltów maksymalnych. W podsumowaniu stwierdzono, że w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, w odległości do 300 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] ([...]) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w skład której wchodzą budowa wieży kratowej o wysokości około 43 m i szaf typu "outdoor" o wymiarach około 1,5 m x 6 m na działce nr [...], położonej w obrębie [...], przy ul. [...]. Skonstatował, że według załączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia nie zalicza się ono do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Skarżąca w piśmie z dnia 4 czerwca 2017 r. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, które jednak powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. załatwiło ten wniosek odmownie. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny i rola organu, który je prowadzi, sprowadza się do zbadania kwestionowanego rozstrzygnięcia pod kątem wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako K.p.a.). Nawiązał do art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej zwanej ustawą) i podkreślił, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał wszystkie wymagane elementy i załączniki, w tym kwalifikację przedsięwzięcia, w której szczegółowo przedstawiono wszystkie istotne kwestie. Ponadto Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprawdzie przy tym Burmistrz nie dokonał oceny w tym zakresie i poprzestał na uwzględnieniu kwalifikacji przedsięwzięcia załączonej do wniosku, lecz nie stanowi to rażącego naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 283, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z 2008 r.). Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i podnosząc m.in., że decyzja lokalizacyjna obejmuje tylko budowę wieży i szaf typu "outdoor", pomijając anteny nadawcze, tj. istotny element, bez którego inwestycji nie można przypisać waloru inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Również Inwestor wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy nie można stwierdzić nieważności decyzji, jeżeli od daty jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro o wydaniu decyzji obwieszczono w dniu [...] października 2016 r. W dniu 12 grudnia 2017 r. dopuszczono do udziału w postępowaniu sądowym [...] (dalej określane jako Stowarzyszenie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. na wstępie przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie zgodził się ze Skarżącą, że w decyzji lokalizacyjnej brak jest istotnego rozstrzygnięcia dotyczącego wskazanych we wniosku anten sektorowych, które warunkuje kwalifikację projektowanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności jednak Sąd odniósł się do stanowiska Skarżącej, zgodnie z którym ustalenia zawarte w kwalifikacji przedsięwzięcia nie pozwalały na ocenę w sposób niebudzący wątpliwości, czy rzeczywiście inwestycja nie wymaga przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Rozwijając ten wątek Sąd powołał § 3 ust. 1 pkt 8 nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej powoływanego jako rozporządzenie) i zauważył, że zgodnie z wnioskiem Inwestora, a także stanowiskiem Burmistrza Miasta [...], projektowane zamierzenie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zaakcentował zarazem, że kwestia ta była rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych, a przepisy powołanego rozporządzenia wywołują wątpliwości interpretacyjne. Otóż zgodnie z wnioskiem na wieży miałyby być zamontowane zespoły anten na trzech kierunkach, zaś Burmistrz Miasta [...] podzielił jeden z poglądów reprezentowanych w judykaturze, w myśl którego stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia każda z anten rozsiewczych kwalifikowana jest osobno i nie ma wpływu na analizy odnoszące się do innej anteny. Sąd wprawdzie odnotował dominujące ostatnio zapatrywanie odmienne, opowiadające się za uwzględnieniem kumulacji wiązek wszystkich anten, ale jego zdaniem decyzja lokalizacyjna nie narusza rażąco ustawy z 2008 r. i przepisów wykonawczych do niej, a także przepisów określających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W innej części uzasadnienia zaznaczył wszelako, że decyzja lokalizacyjna z mocy art. 52 ust. 1 ustawy może dotyczyć tylko inwestycji celu publicznego, toteż jej rozstrzygnięcie powinno być tak sformułowane, aby można było ustalić, czy rzeczywiście zezwala ona na realizację takiej inwestycji. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2422/15 (Lex nr 2314819), zgodnie z którym koniecznym elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej, będącej inwestycją celu publicznego, oprócz budowy wieży antenowej, jest montaż anten nadawczo-odbiorczych zapewniających łączność. Weryfikowana decyzja lokalizacyjna pomija wyposażenie wieży antenowej w anteny nadawcze, co było istotnym elementem wniosku, wyraźnie określającego, ile anten Inwestor zamierza zainstalować, o jakiej mocy i na jakich kierunkach. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że stosownie do art. 54 pkt 2 ustawy decyzja lokalizacyjna powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, zaś wedle § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia przy oddziaływaniu na środowisko znaczenie ma równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) anten oraz wyznaczone dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Decyzja lokalizacyjna, która nie wskazuje ilości, mocy i kierunku ustawienia anten, pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 2 i art. 55 ustawy i jest nie do zaakceptowania z uwagi na zasadę praworządności. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), zobowiązując organ, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił treść art. 53 ust. 7 ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut procesowy. Podnosi on naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "poprzez dokonanie częściowej oceny decyzji w trybie nieważności z jednoczesnym dokonaniem sprzecznej wykładni". W rozwinięciu zarzutu wskazano, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera konkretnych parametrów technicznych, to nie można przyjąć, że organy prawidłowo zakwalifikowały ją jako niewymagającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, z wyroku nie wynika, dlaczego dotychczasowa decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa procesowego "w sytuacji, w której nie zawiera konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia oraz jej uzasadnienia merytorycznego". W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności zakwestionował pogląd, że dla inwestycji nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdził, że skoro w sprawie przyjęto, że organ prawidłowo ustalił, iż nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to koniecznym było dokonanie jej oceny pod kątem naruszenia art. 8, art. 11, art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w decyzji nie zawarto konkretnej jednostki rozporządzenia oraz samodzielnego merytorycznego uzasadnienia. Powołując się na orzecznictwo wyraził pogląd, że akceptując stanowisko organu należałby uznać, iż decyzje nie muszą zawierać uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej normy prawnej i jej uzasadnienia, a tym samym kontrola ich przez sądy administracyjne jest niemożliwa. Następnie pełnomocnik podniósł, że w przypadku gdy przedmiotem decyzji lokalizacyjnej jest obiekt i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, to konieczne jest ustalenie charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludzi, wobec czego niezbędne jest ustalenie rodzaju anten danej instalacji, liczby anten, mocy promieniowania poszczególnych anten, wysokości ich zawieszenia, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji. Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu, zgodnie z którym nie jest rażącym naruszeniem prawa sytuacja, gdy organ oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora i zaniechał dokonania własnych ustaleń co do kwalifikacji spornej inwestycji w kontekście wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wreszcie pełnomocnik wskazał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite co do konieczności sumowania mocy anten oraz traktowania jako całości przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzonej ewentualnie w jej ramach oceny oddziaływania na środowisko. W piśmie z dnia 23 marca 2018 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony nią wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przed odniesieniem się do jej zarzutów wypada zwrócić uwagę na jej wady konstrukcyjne. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem zaskarżenia i dlatego powinna być sporządzona z zachowaniem podwyższonej staranności, jakiej można od pełnomocnika profesjonalnego wymagać. Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna tym standardom w pełni nie odpowiada. Dowodzi tego już choćby fakt, że zaskarża wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy podważa w istocie nie tyle podjęte nim rozstrzygnięcie, ile jego uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się mianowicie nie dostrzegać, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co czyni zadość żądaniu Stowarzyszenia, które wniosło skargę kasacyjną. Polemizuje natomiast z niektórymi motywami powołanymi przez Sąd pierwszej instancji, oczekując od Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenia poglądów w pełni pokrywających się z jego zapatrywaniami, a ściślej przesądzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko kwestionowanego przez nią przedsięwzięcia. Bezsprzecznie zaś jest to tylko część stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w wyroku zaskarżonym przecież w całości, i to taka, która nie była powodem podjętych nim środków kontroli sądowoadministracyjnej, o czym niżej. Poważniejszymi uchybieniami dotknięte są podstawy skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389). Autor skargi kasacyjnej poprzestał na jednym zarzucie procesowym, obejmującym przepisy, które nie mają znaczenia z punktu widzenia powołanej przez niego argumentacji, zmierzającej, jak już była o tym mowa, do wykazania, że przedsięwzięcie planowane przez Inwestora wymaga oceny oddziaływania na środowisko dokonanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzającą kwestionowane przez niego decyzje lokalizacyjne. Pominął w szczególności wszystkie te przepisy, zawarte w ustawie z 2008 r. i w rozporządzeniu, z których wynika obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Wyklucza to rozważania w rozpatrywanym zakresie, zwłaszcza analizę zamierzenia planowanego przez Inwestora z przyjęciem kryteriów przesądzających jego kwalifikację jako przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko, które wspomnianej ocenie podlega. Oceny tej nie można dokonać podczas rozpoznawania zarzutu, który ograniczył się do podniesienia naruszenia przepisów określających zasady postępowania administracyjnego dotyczące zwłaszcza ustalania stanu faktycznego oraz uzasadniania decyzji. Te przepisy procesowe odgrywają rolę wtórną i służebną w tym sensie, że to przepisy prawa materialnego, których zabrakło pośród podstaw skargi kasacyjnej, wskazują okoliczności, jakie powinny być z zastosowaniem tych zasad proceduralnych ustalone i następnie wyłożone w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Jeżeli za pomocą odpowiedniego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną nie wykaże, że dane zagadnienia powinny być uznane za tego rodzaju okoliczności, to nie może odnieść skutku zarzut podnoszący naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, iż tych okoliczności nie wyjaśniono. Te przepisy nie pozwalają bowiem ustalić, czy zagadnienia te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. Bezzasadnie w ramach zarzutu kasacyjnego powołano też przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. W sposób oczywisty Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w którym mowa o jednej z podstaw skargi kasacyjnej. Trudno także uznać, że wbrew art. 3 § 1 P.p.s.a. nie sprawował kontroli działalności administracji publicznej i nie zastosował środków określonych w ustawie, skoro rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję, którą utrzymano nią w mocy. W takim stanie rzeczy jedynym punktem odniesienia dla kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku pozostaje art. 141 § 4 P.p.s.a., wyznaczający wymogi, które powinno spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Taki wzorzec kontroli umożliwia jednak tylko częściową weryfikację zaskarżonego wyroku, bo koncentrującą się na przywołanych wymogach, czyli nie na trafności stanowiska Sądu, lecz na samym sposobie jego prezentacji. Z punktu widzenia art. 141 § 4 P.p.s.a. ważne jest wyłącznie to, czy stanowisko zostało wyrażone jednoznacznie na tyle, że można poznać motywy, którymi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Dalszą kwestią pozostaje z kolei, czy rozstrzygniecie to odpowiada prawu. Oceny w tym ostatnim zakresie można dokonać jedynie przez pryzmat innych zarzutów, dotyczących przepisów stosowanych lub wykładanych przez Sąd pierwszej instancji, których w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło. Jej zarzut wprawdzie obejmuje art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przewidujący przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, ale uznanie, że ta przyczyna wystąpiła w przypadku decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymaga powołania tych przepisów, które organ ten w tym kwalifikowanym stopniu naruszył. Bez takiego powiązania normatywnego zarzut nie może okazać się skuteczny, ponieważ merytoryczne zagadnienia związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji pozostają poza granicami skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. W granicach rozpatrywanej skargi kasacyjnej mieści się natomiast konstatacja, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron i – przede wszystkim podstawę rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Bezspornie Sąd pierwszej instancji uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjmując, że nie dostrzegło ono, iż decyzja lokalizacyjna Burmistrza Miasta [...] naruszała prawo ze względu na brak rozstrzygnięcia kwestii przesądzającej o przypisaniu przedsięwzięciu będącemu jej przedmiotem cech inwestycji celu publicznego, czyli inwestycji w zakresie łączności publicznej. W jej treści całkowicie pominięto bowiem element w postaci anten nadawczych i ich mocy, choć jest on konieczny dla inwestycji tego typu. Zezwolono wszak na lokalizację inwestycji celu publicznego, która we wniosku o wydanie tej decyzji została opisana jako budowa wieży telekomunikacyjnej, składającej się – oprócz samej wieży – tylko z szaf technologicznych. Nie zwrócono uwagi, że załączona do wniosku kwalifikacja przedsięwzięcia określała je inaczej, jako stację bazową telefonii komórkowej, przewidując montaż anten o mocy i zasięgu oddziaływania wyszczególnionych w tym opracowaniu. Co więcej, Burmistrz Miasta [...] nie tylko zresztą przeszedł do porządku nad sprzecznością w przedłożonej mu przez inwestora dokumentacji projektowej, lecz niejako przeniósł ją do treści decyzji lokalizacyjnej. Ustalił przecież lokalizację inwestycji celu publicznego oznaczonej jako baza telefonii komórkowej, więc ściśle rzecz biorąc inwestycji odmiennej od wskazanej we wniosku, zawierającej jedynie te elementy składowe, które zostały we wniosku wymienione (wieża i szafy technologiczne). W efekcie w ocenie Sądu pierwszej instancji decyzję o lokalizacji celu publicznego wydano w stosunku do zamierzenia, co do którego nie ustalono, że rzeczywiście stanowi ono taką inwestycję. Konkluzja ta, jak była o tym mowa, stanowiła zasadniczy powód rozstrzygnięcia, którego w skardze kasacyjnej nie podważono i z którymi należy się w pełni zgodzić. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że koniecznym elementem przedsięwzięcia z zakresu łączności publicznej - oprócz budowy wieży antenowej o stalowej konstrukcji i tzw. szaf technologicznych - jest montaż anten nadawczo - odbiorczych zapewniających łączność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2422/15 - LEX nr 2531979). Skarga kasacyjna sprowadza się do polemiki z dalszym wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który rzeczywiście może budzić zasygnalizowane już zastrzeżenia, wymagające korekty na etapie postępowania kasacyjnego. Sąd przyjął bowiem, że bez znaczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej pozostaje to, w jaki sposób Burmistrz Miasta [...] ustalił, czy decyzja ta powinna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Pogląd taki pozostaje jednak w sprzeczności z innymi jego rozważaniami, akcentującymi pominięcie w tej decyzji kwestii anten, czyli ważnego elementu projektowanego zamierzenia, konstytuującego go wręcz jako inwestycję celu publicznego. Promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez takie anteny stanowi bowiem główny czynnik odziaływania instalacji telekomunikacyjnych na środowisko, a co za tym idzie i kryterium rozstrzygające o zaliczeniu ich do kategorii przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, podlegających ocenie. Stąd niewyjaśnienie przedmiotu rozstrzygnięcia także w tym zakresie, tj. nieustalenie w kontekście przepisów rozporządzenia mocy anten, jakie mają być zamontowane na projektowanej wieży, pozostawia bez odpowiedzi pytanie o to, czy inwestycja ta wymagała oceny odziaływania na środowisko, czyli czy do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinna być dołączona decyzja ustalająca środowiskowe warunki jej realizacji. Burmistrz Miasta [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w postępowaniu nadzwyczajnym, powinni mieć na względzie, że umożliwienie realizacji przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej po ocenie ewentualnych następstw realizacji przedsięwzięcia dla środowiska, w tym życia i zdrowia ludzi, z punktu widzenia interesu społecznego w państwie prawa jest bez wątpienia rażącym naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3129/18, LEX nr 2774587). Dlatego organ wydający decyzję lokalizacyjną powinien sprawdzić, czy decyzja ta nie powinna być poprzedzona decyzją środowiskową, ustalając charakterystyczne parametry techniczne determinujące wpływ projektowanego przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza rodzaj i liczbę anten, moc ich promieniowania, wysokość ich zawieszenia i kierunek emisji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2538/14, LEX nr 2106682 i powołane tam orzecznictwo). Organy powinny zatem zweryfikować przedmiot i zakres projektowanej inwestycji, również poprzez zbadanie tych jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Absolutnie nie mogą poprzestać na uwzględnieniu oświadczeń inwestora, zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie są one spójne z dokumentacją projektową dołączoną do wniosku i nie zostały uzasadnione poprzez przywołanie konkretnych parametrów zamierzenia i przepisów przewidujących przesłanki wspomnianej kwalifikacji. Jeżeli tego obowiązku nie dopełnią, to dalszą kwestią pozostaje przy tym, czy przesłanki te są jednolicie postrzegane w orzecznictwie, czy też są poddawane różnej wykładni. Do rażącego naruszenia prawa nie dochodzi bowiem wtedy, gdy organ w wyniku wykładni przepisu budzącego wątpliwości opowiedział się za jedną z możliwych do przyjęcia interpretacji, nie zaś wtedy gdy żadnych ustaleń w tej materii nie poczynił, podzielając stanowisko strony. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a. Nie było natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku Inwestora o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Stosownie bowiem do art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez oskarżącego. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania, który nie wniósł skargi kasacyjnej.