II OSK 1938/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1039/15 w sprawie ze skarg P. sp. z o.o. z siedzibą w P. i Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1039/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. i Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem oraz zjazdem na ul. [...] na działce nr ewid. [...] obręb [...] w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w trakcie administracyjnego toku instancji, tj. po wydaniu przez Starostę ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, uległ zmianie stan prawny niniejszej sprawy. W dniu 6 listopada 2014 r. tracił bowiem moc dotychczasowy plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy w Piasecznie z dnia 29 kwietnia 1998 r., nr 613/LI/98 (Dz.Urz.Woj. Warszawskiego z 1 lipca 1998 r. Nr 11, poz. 132), a w jego miejsce w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części miasta Piaseczno dla obszaru między granicą administracyjną z gminą Lesznowola, a ulicami: Okulickiego, Puławską, Jana Pawła II oraz terenami kolei Warszawa – Radom uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 2 lipca 2014 r., nr 1484/XLVIII/2014 (Dz.Urz.Woj. Mazowieckiego z 7 października 2014 r. poz. 9231). W takiej sytuacji zachodzi przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ przepisy nowego planu dotyczące działek nr ew. [...] znacznie różnią się od przepisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1998 r. Różnice te dotyczą m.in. wysokości budynków, czy wymaganej liczby miejsc parkingowych (vide: § 21 pkt 2 ppkt 5 lit. a i § 10 ust. 1 pkt 4 lit. a i c miejscowego planu z 2014 r.). W takiej też sytuacji nie może mieć na etapie postępowania odwoławczego zastosowanie art. 136 K.p.a., ponieważ mogłoby to doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2010 r., II OSK 101/09; z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08). Stąd wniosek, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ pierwszej instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto organ zaznaczył, że przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania, mającego na celu dostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do zgodności z zapisami obecnie obowiązującego planu miejscowego oraz wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. reformatoryjnego orzeczenia, skutkowałoby zatwierdzeniem projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ pierwszej instancji i stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. Wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. i orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez umożliwienia doprowadzenia projektu do zgodności z nowym planem pozbawiłoby inwestora możliwości obrony swych praw w postępowaniu drugoinstancyjnym. W związku z powyższym, zdaniem organu, zasadnym jest wydanie orzeczenia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz Wspólnota Mieszkaniowa "P." w P.. Wymieniona wyżej Spółka w swojej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wspólnota Mieszkaniowa w swojej skardze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 3 pkt 11 i art. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 4 Prawa budowlanego w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedziach na obie skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1039/15, oddalając obie skargi, wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wyjaśnił na czym polega istota zastosowania tego przepisu, która zwiąże się z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Zasada ta zaś polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W niniejszej sprawie plan miejscowy z dnia 29 kwietnia 1998 r. w części dotyczącej m.in. działek objętych przedmiotową decyzją utracił moc w dniu 6 listopada 2014 r., i na jego miejsce wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy, w tym zakresie, różnią się od planu z 1998 r., m.in. odnośnie wysokości budynków czy wymaganej liczby miejsc parkingowych. W ocenie Sądu, słusznie więc uznał organ, że przeprowadzenie na etapie rozpatrzenia odwołania postępowania mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z planem oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego doprowadziłoby do zatwierdzenia projektu budowlanego innego niż zatwierdzony przez organ I instancji, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, natomiast odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z planem – pozbawiłaby inwestora możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem drugiej instancji (por. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2014 r., II OSK 2762/12; z 28 marca 2006 r., II OSK 664/05). Nie budzi Sądu wątpliwości, że skoro decyzja organu I instancji z dnia 29 października 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o przepisy planu miejscowego z 1998 r., który to plan w części dotyczącej działek nr [...] objętych przedmiotową decyzją utracił moc z dniem 6 listopada 2014 r., i w jego miejsce wszedł nowy plan miejscowy z 2014 r., a ogłoszony w dzienniku urzędowym z dnia 7 października 2014 r., to Wojewoda [...] słusznie w zaskarżonej decyzji uchylił decyzję organu pierwszej instancji, i wystarczająco wykazał niemożność zastosowania art. 136 K.p.a., oraz że na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może bowiem ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skargach, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "P." w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o wyznaczenie i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 11 i art. 4 oraz w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji w której Sąd był do tego zobowiązany, ponieważ organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wyrażającej zgodę na zlokalizowanie zjazdu na teren działki nr [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania działkami ewidencyjnymi nr [...] obręb [...] w P. na cele budowlane, a tym samym, że możliwa jest ich zabudowa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w sytuacji w której Sąd był do tego zobowiązany, ponieważ organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego polegającej na przyjęciu, że miejsca parkingowe dla planowanej inwestycji mogą być pobudowane na terenie, co do którego inwestor nie legitymuje się prawem do jego dysponowania na cele budowlane; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a co za tym idzie, że nie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy decyzja ta naruszyła wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niedokonanie przez Sąd I instancji pełnej oceny wniesionej skargi, z uwagi na przyjęcie przez WSA w Warszawie, że kontrola decyzji kasacyjnej uniemożliwia w ramach kontroli sądowej odniesienie się do meritum sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na nie wyjaśnieniu podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił podstawy podjętego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, wypowiadając się w zakresie legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 136 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu wskazania wymaga, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą legalności wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny, która dotyczyła prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Ponieważ przedmiotem obu skarg, a więc i kontroli Sądu Administracyjnego była decyzja kasatoryjna wydana na podstawie ww. przepisu, to Sąd Administracyjny w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. w okolicznościach tej konkretnej sprawy zobligowany był do rozpoznania sprawy w granicach zagadnienia prawnego wyznaczonego treścią art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ to na podstawie tego przepisu zapadła zaskarżona decyzja o charakterze kasatoryjnym. Tym samym nie zaistniały w tej sprawie podstawy do rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów ww. Wspólnoty, które wykraczały poza zakres zagadnienia prawnego dotyczącego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. w zakresie przysługującego inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesienie do budowy zjazdu i miejsc parkingowych. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji z uwagi na wyznaczony zaskarżoną decyzją zakres postępowania sądowoadministracyjnego nie był związany ww. zarzutami, a tym samym nie zachodziła potrzeba dokonania oceny tych zarzutów, które nie dotyczyły legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ i zaskarżona decyzja nie rozstrzygała wskazywanych zagadnień przez Wspólnotę w jej skardze. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że zmiana miejscowego planu na etapie postępowania odwoławczego miała wpływ na legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., czego już skarżąca Wspólnota nie podważyła we wniesionej skardze kasacyjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 11 i art. 4 oraz w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w okolicznościach tej sprawy przy uwzględnieniu zakresu postępowania wyznaczonego treścią art. 138 § 2 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie aby organ odwoławczy błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zmierzało do wydania decyzji kasatoryjnej. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że powodem zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 138 § 2 K.p.a. była zmiana w trakcie postępowania odwoławczego stanu prawnego sprawy, będąca wynikiem uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżącą kasacyjnie nie wykazał zaś aby z uwagi na ww. okoliczność nastąpiło błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Istnienie zaś ewentualnych innych wad postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że z uwagi na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. zaistniała ewentualna możliwość podniesienia dodatkowej argumentacji przez skarżącą Wspólnotę na etapie ponownego postępowania przed organ I instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.