III SA/Po 693/17

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. uchyla postanowienie Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowa w P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 3. zasądza od Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowa w P. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej jako Dyrektor WOW NFZ), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez stronę postępowania B. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako spółka lub skarżąca) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uwzględniającą dwa z pięciu odwołań dotyczących rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert postępowania nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 3 lutego 2017 r. Dyrektor WOW NFZ ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia zespołu długoterminowej opieki domowej dla pacjentów wentylowanych mechanicznie. W ogłoszeniu o postępowaniu wskazano, iż wartość zamówienia wynosi nie więcej niż [...] zł na okres rozliczeniowy od dnia 1 lipca 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku, zaś po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych sześć umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Termin składania ofert w postępowaniu nr [...] upływał w dniu 22 lutego 2017 roku, zaś termin otwarcia ofert wyznaczono na dzień 24 lutego 2017 roku. W postępowaniu oferty złożyli następujący oferenci: 1) spółka H. H. Sp. z o.o., 2) spółka P. Sp. z o.o., 3) E. S. - G., 4) spółka G.-M. G. Sp. z o.o., 5) spółka B. S.A., 6) P. I. i K. S., 7) W. S. W. O. P. "H. D.", 8) spółka N. Sp. z o.o. sp.k., 9) spółka P. C. i S. S.-F., 10) spółka D. M. Sp. z o.o. oraz 11) Szpital Kliniczny [...] im K. M. w P.. W dniu 21 kwietnia 2017 r. Dyrektor WOW NFZ rozstrzygnął postępowanie i jako podmioty, z którymi WOW NFZ zawrze umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano 6 oferentów: P. I. i K. S., E. S. G., spółkę G.-M. G. sp. z o.o., spółkę H. H. sp. z o.o., spółkę P. Sp. z o.o. oraz skarżącą. Następnie do organu wpłynęło 5 odwołań pozostałych niewybranych uczestników: W. S. W. O. P. "H. D.", Szpitala Klinicznego [...] w P., P. C., S. S. -F. [...]. S.c., D. W. oraz N. sp. z o.o. sp. k. w P.. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołań, Dyrektor WOW NFZ uwzględnił odwołanie W. S. W. O. P. "H. D.", Szpitala Klinicznego im. [...] w P. oraz spółki N. sp. z o.o. Sp.k. Pozostałe dwa odwołania oddalono. Organ ustalił, że komisja konkursowa prowadząca postępowanie dopuściła się naruszenia zasad postępowania poprzez niewłaściwą interpretację spełniania warunku dodatkowo ocenianego opisanego w pkt 2.1.1 części VIII formularza ankietowego, w wyniku którego dokonano nieprawidłowego przeliczenia punktów w rankingu ocen. W związku z powyższym ranking końcowy wskazywał dwa podmioty z którymi Oddział Funduszu zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. B. S. A. oraz P. I. i K. S. które po ponownym przeliczeniu punktów znalazły się w grupie tych podmiotów, którym uzyskana liczba punktów i miejsce w rankingu ofert uniemożliwiają zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 5 czerwca 2017 roku wpłynął do W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia złożony osobiście przez skarżącą wniosek o uzupełnienie na podstawie art. 111 § 1 k.p.a decyzji nr [...]/0 z dnia [...] maja 2017 r. poprzez zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie zmiany rozstrzygnięcia konkursowego. Skarżąca wskazała, że z uzasadnienia a nie z treści rozstrzygnięcia wynika, że nastąpiła zmiana rankingu ofert oferentów w postępowaniu konkursowym. Postanowieniem nr [...]/0 z dnia [...] czerwca 2017 roku Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił uzupełnienia decyzji z powodu wniesienia żądania po terminie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa do odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Odkodowanie treści normy zawartej w art. 111 § 1 k.p.a. wymaga jednak uwzględnienia normy wyrażonej przepisem art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którą odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Ustawodawca skorelował bowiem, nie bez przyczyny, termin dla złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji z terminem zakreślonym dla wniesienia odwołania. Tym samym konstrukcja żądania uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostając częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona, związana jest z terminem wniesienia środka odwoławczego. Skoro w niniejszej sprawie stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który składa się w terminie 7 dni, taki sam termin winien odnosić się i do wniosku o uzupełnienie decyzji. Organ stwierdził, że strona, która uchybiła 7-dniowemu terminowi dla wniesienia środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), mogłaby w każdym czasie żądać, zachowując prawo zgłoszenia żądania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, uzupełnienia decyzji, a następnie, już po wydaniu przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanowienia o uzupełnieniu bądź też o odmowie uzupełnienia decyzji, "przywrócić sobie" termin i złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, iż oferent B. S.A. żądając uzupełnienia decyzji nr [...]/0 z dnia [...] maja 2017 roku wydanej przez Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia winien to uczynić w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, tj. najpóźniej do dnia 29 maja 2017 roku. W związku z tym organ uznał, że strona wniosła żądanie po terminie. Dyrektor WOW NFZ wydał także dnia [...] czerwca 2017 r. decyzję nr [...], którą rozpoznał wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez dwóch uczestników: P. C. i S. S. – F. W. M.. S.C. oraz D. M. sp. z o.o. u postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] maja 2017 r. Następnie, w dniu 27 czerwca 2017 roku B. S.A. złożyła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...]/0 z dnia [...] maja 2017 r. W treści ww. wniosku spółka B. S.A., korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 142 k.p.a., zaskarżyła w całości postanowienie nr [...]/0 Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 roku o odmowie uzupełnienia decyzji i wniosła o uwzględnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i oddalenie odwołań: W. .", N. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, Szpitala Klinicznego [...] im, K. M. w P., P. C. i S. S.- F. oraz D. M. Sp. z o.o. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdzono uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składa się do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji uwzględniającej lub oddalającej odwołanie. Mając powyższe przepisy na uwadze organ stwierdził, iż dla spółki B. S.A. termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...]/0 Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2017 roku, doręczoną [...] maja 2017 roku upływał w dniu 29 maja 2017 roku, ponieważ wcześniejszym postanowieniem nr [...]/0 z dnia [...] czerwca 2017 roku Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił uzupełnienia decyzji z powodu wniesienia żądania po terminie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, w której zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że w decyzji nie zamieszczono rozstrzygnięcia w zakresie zmiany rankingu ofert oferentów zgłoszonych w postępowaniu konkursowym nr [...], co uniemożliwiało skarżącej złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzasadniało uprzedni wniosek o uzupełnienie decyzji; 2. art. 111 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, wbrew wyraźnemu brzmieniu ww. przepisu, iż zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji w niniejszej sprawie winno nastąpić w terminie siedmiodniowym; 3. art. 111 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, ze termin do złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 29 maja 2017 r. z pominięciem faktu uprzedniego złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji; 4. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące stwierdzeniem uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy niniejszy wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianym w k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dochowanie przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powiązane z zachowaniem terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji. W granicach sprawy pozostawało więc rozstrzygnięcie w zakresie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2017r. jak i postanowienia z dnia [...] czerwca 2017r., na które nie przysługiwało zażalenie. Organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] maja 2017r. powołał treść art. 154 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. 2017.1938, powoływanej dalej jako u.ś.o.z. ), zgodnie z którym termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynosi 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja Skarżącej, która była stroną postępowania (została wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej ust. 6a art. 154 u. ś.o.z. ) została doręczona [...] maja 2017r. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął więc 29 maja 2017r., a wniesiony został pismem z 27 czerwca 2017r., tj. zdaniem organu po terminie. Skarżącą wskazywała, że termin zachowała – złożyła bowiem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie 7 dni od doręczenia jej w dniu [...] czerwca 2017r. postanowienia z [...] czerwca 2017r. o odmowie uzupełnienia decyzji z powodu wniesienia żądania po terminie, a postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Decyzja, której uzupełnienia domagała się skarżącą była wydana na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. i w myśl tego przepisu była decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące uzupełniania decyzji. Zdaniem skarżącej decyzja ta była niekompletna, nie zawierała bowiem rozstrzygnięcia w sprawie konkursu ofert, które to rozstrzygniecie zostało zmienione, jak wynikało nie z rozstrzygnięcia a z uzasadnienia decyzji. W ocenie Skarżącej w decyzji z dnia [...] maja 2017r. zabrakło koniecznego rozstrzygnięcia w zakresie konkursu ofert. Nie oceniając zasadności tego wniosku rozważeniu podlegało w jakim terminie skarżąca mogła wniosek o uzupełnienie złożyć. Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz.23). Zatem postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Na odmowę uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie. Jego wydanie ma tylko ten skutek, iż termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Skarżąca skorzystała z uprawnienia ustanowionego w art. 111 § 1 KPA i w przewidzianym w tym przepisie trybie i terminie złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji do Dyrektora WOW NFZ w P.. Decyzja z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]/0 została doręczona skarżącej [...] maja 2017 r. Skarżąca złożyła w siedzibie organu wniosek o uzupełnienie decyzji w dniu [...] czerwca 2017 r. Bezspornym jest, że wniosek został złożony w ustawowym terminie 14 dni od doręczenia skarżącej decyzji. Nie ma żadnych podstaw, by termin wskazany w art. 111 § 1 kpa liczyć inaczej w zależności od długości terminu w jakim wnosi się środek odwoławczy od danego aktu, by np. skracać ten termin w stosunku do postanowień na które przysługuje zażalenie czy decyzji od których przysługują środki wnoszone w terminie 7 a nie 14 dni. Działanie takie byłoby działaniem contra legem. I bez znaczenia pozostaje zarzut, ze strona korzystając z możliwości złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji "przywraca sobie" sobie termin do wniesienia środka odwoławczego. Dochowanie wszelkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych które chronią interesy strony jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Stosownie do przywołanych wcześniej przepisów, art. 111 § 2 k.p.a. modyfikuje termin, od początku którego biegnie dla strony termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgłoszenie żądania o uzupełnienie decyzji przesuwa początek terminu do wniesienia tego wniosku na dzień doręczenia odpowiedzi od organu bez względu na to czy jest ona pozytywna czy negatywna. W rozpoznawanym przypadku organ niezasadnie i przedwcześnie naruszając art. 134 w zw. z art. 127§ 3 k.p.a. stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, albowiem termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Powyższe wynika wprost z art. 111 § 2 k.p.a. jak i z jednolitego stanowiska sądów administracyjnych prezentowanego w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r, I OSK 825/06, publ., post. WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2004 r., II SA/GD 914/01, publ., wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r., II SA/GD 1783/98). W przedmiotowej sprawie postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji nie mogło się jednak ostać w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie art. 111 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W postanowieniu tym uznano bowiem, że wbrew literalnemu brzmieniu wskazującemu 14 – sto dniowy termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji, termin ten wynosi 7 dni i nie odniesiono się merytorycznie do wniosku o uzupełnienie decyzji. Przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Skarżącą uzależnione jest od terminowego wniesienia żądania uzupełnienia decyzji. Art. 111§ 2 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy przyczyną odmowy uzupełnienia decyzji było niezachowanie przewidzianego w art. 111 § 1 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia żądania uzupełnienia decyzji.( tak np. wyr. NSA z 20.10.2015r., II OSK 1222/15) Organ ponownie rozpoznając sprawę winien rozpoznać wniosek o uzupełnienie decyzji merytorycznie i od daty doręczenia postanowienia liczyć termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (o ile zostanie złożony), uznając dotychczas złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za przedwczesny. Mając na uwadze powyższe należało uznać zarzuty skargi za uzasadnione, w związku z czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie z 14 czerwca 2017r. o odmowie uzupełnienia decyzji z powodu wniesienia żądania po terminie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit. c. Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 05.11.2015 r. poz. 1804; zm. Dz.U. z 12.10.2016 r. poz. 1667), na koszty składały się wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika.