II SA/Gl 758/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie i obciążenie nieruchomości służebnością stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części określonej w § 1 w zakresie wyrazu "bezpłatnymi". W dniu [...] r. Rada Gminy O. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. 2016, poz. 446 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.s.g.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. 2016, poz. 2147 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.g.n.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zgody na nabycie przez Gminę O. własności nieruchomości położonej w O. i obciążenie jej odpowiednimi służebnościami. Stosownie do treści § 1 przedmiotowej uchwały Rada wyraziła zgodę na powiększenie gminnego zasobu nieruchomości przez nabycie od osób fizycznych własności niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka Nr [...] oraz obciążenie jej bezpłatnymi odpowiednimi służebnościami. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w części określonej w § 1 uchwały, w zakresie wyrazu "bezpłatnymi", jako niezgodnej z art. 14 ust. 2 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 2 u.g.n. "nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi". Z przepisu tego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych nieodpłatnie. Z jego treści można więc wywieść a contrario, że nieodpłatne obciążenie tych nieruchomości nie może nastąpić na rzecz innych podmiotów, niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt. III CZP 70/10, Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2011, Nr 4, poz. 43). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. w pełni uznał postawiony przez Wojewodę [...] zarzut wyjaśniając, że redakcja uchwały w zakresie kwestionowanego wyrazu była efektem pomyłki. Wskazał, że na najbliższej sesji Rada Gminy podejmie uchwałę o zmianie zaskarżonej uchwały poprzez wykreślenie z niej wyrazu "bezpłatnymi". Pismem z dnia 11 września 2017 r. Wójt nadesłał podjętą w dniu [...] r. uchwałę Rady Gminy w O. nr [...] korygującą § 1 zaskarżonej uchwały poprzez usunięcie z niego zakwestionowanego przez Wojewodę [...] wyrazu "bezpłatnymi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulację szczególną w tym zakresie zawiera art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (a jedynie ich niezgodność z prawem) po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W pierwszej zatem kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie istnieje przedmiot rozpoznania, a tym samym, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego ewentualnej bezprzedmiotowości, tym bardziej, że Rada Gminy O. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie nowej uchwały usuwającej wskazaną przez organ nadzoru wadliwość. Wskazać w tym miejscu należy, że aczkolwiek zaskarżona uchwala w zaskarżonym brzmieniu już nie obowiązuje albowiem po wpływie skargi do Sądu w dniu [...] r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...] korygującą paragraf 1 zaskarżonej uchwały poprzez usunięcie z niego zakwestionowanego przez Wojewodę [...] wyrazu "bezpłatnymi" to jednak brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nieobowiązujących już postanowień zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08). W niniejszej sprawie w trakcie postępowania przed tut. Sądem zostały wprawdzie przez Radę Gminy O. skorygowane zasady obciążania służebnościami przejmowanej nieruchomości, jednak od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do daty jej zmiany obciążenie to miało charakter bezpłatny. Tym samym zmiana zaskarżonej uchwały w zakresie brzmienia paragrafu 1 nie jest równoznaczna z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona warunki wiążące adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej jej pierwotnego brzmienia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w pisemnej odpowiedzi na zapytanie Sądu działająca na podstawie upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Referatu Nieruchomości wskazała, nadsyłając stosowny akt notarialny, że na podstawie zaskarżonej uchwały została zawarta umowa sprzedaży i umowa ustanowienia służebności gruntowej (akt notarialny z [...] r. Rep. [...] nr [...]). Odnośnie zaś meritum zagadnienia Sąd w całej rozciągłości podziela pogląd Wojewody [...], którego to poglądu słuszność przyznała także reprezentowana przez Wójta Rada, że regulacja § 1 uchwały w zakresie wyrazu "bezpłatnymi" w istotny sposób naruszała art. 14 ust. 2 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z treścią tejże normy "Nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi". Z przepisu tego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych nieodpłatnie. Tymczasem zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na ustanowienie bezpłatnej służebności na przedmiotowej działce niezależnie od tego jaki podmiot jest lub będzie właścicielem nieruchomości władnących. Jednakowoż jak wskazano powyżej w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia chyba że, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Tym samym w niniejszej sprawie Sąd, z uwagi na upływ ponad roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie może orzekać o jej nieważności, a jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa. W konsekwencji powyższych wywodów, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. .