IV SA/Gl 976/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. Wnioskodawca – A Spółka Jawna z siedzibą w K. w dniu 28 lutego 2017r. złożyła za pomocą systemu informatycznego LSI wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej – "RPOWŚl" ) pod nazwą [...] wieku – centrum leczenia poronień nawykowych (dalej – "projekt"). Wniosek ten, w wyniku rozpatrzenia przez [...] Centrum Przedsiębiorczość w C., działające jako Instytucja Organizująca Konkurs (dalej – "IOK") uzyskał negatywną ocenę formalną, z powodu niespełnienia kryteriów wyboru projektów stanowiących załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPOWŚl. O powyższym rozstrzygnięciu poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia 3 lipca 2017r. Wnioskodawca wniósł do IOK protest kwestionując dokonaną ocenę formalną.. Wskazał, że wniosek złożony został w terminie, uzupełniono go w wyznaczonym 7 dniowym terminie, został poprawnie podpisany. Wszystkie załączniki, które wymienione zostały przez IOK, jako nie dołączone do wniosku, zostały w wyznaczonym terminie przesłane. Załączniki te załączone zostały w generatorze wniosków i nadal są widoczne w repozytorium plików. Z nieznanych natomiast przyczyn część z przesyłanych załączników nie została przesłana. W dniu 26 czerwca 2017r., w trakcie sprawdzania kompletności wniosku wnioskodawca zauważył, ze załączniki dołączone do wniosku znajdują się tylko w repozytorium plików. Wysłane zostały ponownie za pomocą email, po uzgodnieniu takiego sposób postępowania z pracownikiem IOK. Zauważono, że regulamin nie przewiduje odpowiednich procedur w takiej jak opisana, sytuacji. Protest wnioskodawcy rozpatrzony został w imieniu Zarządu Województwa [...] działającego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa[...] na lata 2014-2020 przez M. S., Zastępcę dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Wynikało to z treści pisma informującego wnioskodawcę o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu ("z upoważnienia Zarządu Województwa [...], rozstrzygam, jak następuje"). M. S. legitymowała się pełnomocnictwem z dnia 19 kwietnia 2017r. udzielonym jej przez Zarząd Województwa [...] do spraw dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej, a w tym "rozpatrywania i podpisywania protestów". W treści pisma informującego o negatywnym rozpatrzeniu protestu wskazano, że kompletność załączników i ich spójności z wnioskiem aplikacyjnym została przeprowadzona w sposób właściwy, zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy wskazano, że umieszczenie załączników w repozytorium dokumentów nie oznacza, że pliki te załączono powtórnie do wniosku. Podkreślono, że zgodnie z regulaminem konkursu przed rozpoczęciem pracy z systemem LSI 2014 należy zapoznać się z dokumentami dostępnymi na stronie, a w tym dokumentami dotyczącymi systemu informatycznego. Szczegółowe informacje zamieszczone zostały w Instrukcji użytkowania LSI 2014 dla wnioskodawców zamieszczonej pod ogłoszeniem konkursu. Z informacji tej wyraźnie wynikała konieczność zapoznania się wnioskodawców z zapisami w/w instrukcji. Zgodnie z jej treścią, repozytorium dokumentów to strona, która umożliwia przechowywanie i zarządzanie plikami danych. Natomiast dla załączenia plików do wniosku konieczne jest korzystanie z wskazówek instrukcji szczegółowo określających zasady postępowania. W związku z powyższym uznano, że plików z repozytorium dokumentów nie można uznać za pliki dołączone do wniosku. Wnioskodawca miał także możliwość sprawdzenia zapisów formularza wniosku poprzez wygenerowanie roboczej wersji wniosku w formie pliku PDF (przez użycie przycisku "podgląd PDF"). Wnioskodawca powinien był zatem zapoznać się z instrukcja zawierającą pouczenie, jak postępować w sprawie dołączania plików zawierających załączniki do wniosku. Przyznano, że przesłanie załączników za pośrednictwem email nie jest zgodne z regulaminem, który przewiduje wyłącznie wersję elektroniczną, system LSI 2014 w formacie PDF za pośrednictwem jednej z wskazanych platform elektronicznych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze wnioskodawca, A wnosząc o "przywrócenie wniosku do procedury oceny wniosków" zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie zasady przejrzystości, prawidłowej oceny, informacji oraz równego traktowania. Jego zdaniem sporne załączniki znajdowały się w systemie LSI i ich ściągnięcie wymagało jedynie dobrej woli od IOK. Zauważył, że nie jest dla niego zrozumiały powód braku przekazania załączników przez system. Zakwestionował też zignorowanie przez Instytucję Zarzadząjacą rozpatrującą protest faktu poinformowania go przez pracownika IOK o możliwości wysłania załączników za pośrednictwem email. Dodał, że nikt nie wyjaśnił przyczyny braku emaila z załącznikami mimo, że został dołączony zrzut z ekranu potwierdzający wysłanie poczty. Zakwestionował stanowisko zaprezentowane w proteście, by instrukcja użytkownika LSI rozstrzygała problematyczne kwestie, istotne dla sprawy. Uzasadniając zarzut nierównego traktowania wskazał, że tylko wobec niektórych respektowane są zapisy dokumentacji takie jak możliwość dwukrotnego składania uzupełnień w tej samej sprawie, czy składania dokumentów innym trybem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zwanej dalej w skrócie "ustawa o zasadach realizacji programów". Na podstawie jej art. 61 ust. 1, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z ust. 8 tego samego art. 61, sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) wykazała bowiem, że w rozpatrywanej sprawie protest nie został rozpatrzony w sposób znajdujący uzasadnienie w przepisach i z tego powodu powinien zostać rozpatrzony ponownie. Zgodnie z art. 53 i art. 54 ustawy o zasadach realizacji programów, wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Na podstawie art. 55 ustawy o zasadach realizacji programów, protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie, stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo do umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń. Według art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, nadto informuje wnioskodawcę o wynikach jego rozpatrzenia. Zasady rozpatrywania protestów zostały uszczegółowione w Regulaminie procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej również Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP". Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu, instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa[...], pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (IZ RPO WSL). Natomiast na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu, rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej (dalej: "Wydział WRR-RPR"). Zgodnie z podzielanym w pełni przez skład orzekający stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507/17 (publ. CBOSA), pismo informujące o sposobie rozpoznania protestu stanowi oświadczenie wiedzy, w związku z tym może być podpisane przez osobę legitymującą się pełnomocnictwem Instytucji Zarządzającej w tym zakresie. Inny natomiast jest charakter, zastrzeżonej dla Instytucji Zarządzającej, czynności rozstrzygnięcia protestu, polegającej na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w cytowanym wyżej wyroku, iż zawarte w Regulaminie sformułowanie, że rozpatrywaniem protestów w IZ RPO WSL zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, Referat procedury odwoławczej, a instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa, wskazuje na to, że czynności takie jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryterium lub kryteriami wskazanymi w proteście zostaną wykonane przez Wydział (czyli osoby zatrudnione w Wydziale lub przez Wydział przy ewentualnym udziale ekspertów). Natomiast – "rozpatrzyć protest", to "podjąć decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu" (po zweryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów) na mocy art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów i § 4 ust. 3 Regulaminu, do czego uprawniony jest Zarząd Województwa. Z materiałów dotyczących niniejszej sprawy wynika, że (podobnie jak w sprawie, której dotyczył cytowany wyrok NSA) informacja o sposobie rozstrzygnięcia protestu stanowiła również jego rozpatrzenie. Z treści pisma z dnia 20 września 2017 r. informującego stronę skarżącą o nieuwzględnieniu protestu, wynika, że protest został rozpatrzony przez M. S.- Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Legitymowała się ona udzielonym jej przez Zarząd Województwa pełnomocnictwem min. do rozpatrywania i podpisywania protestów. Zasadne jest zatem odniesienie do niniejszej sprawy oceny zawartej w cytowanym wyroku NSA z dnia 28 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 507/17. W przedmiotowej sprawie doszło bowiem do rozpatrzenia protestu przez podmiot nieuprawniony. W kolejnym z wyroków wyrażono nadto pogląd, również w pełni akceptowanym przez skład orzekający (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017r.sygn. akt II GSK 1130/17), zgodnie z którym nadano charakter prawny czynnościom polegającym na przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania w ramach konkursu przez właściwą instytucję, uznając je jako czynności władcze. Tak też skład orzekający odczytuje charakter prawny rozstrzygnięcia protestu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że nie jest możliwe udzielenie pełnomocnictwa do dokonania czynności o charakterze władczym, jaką jest rozpatrzenie protestu w postępowaniu konkursowym. Rozstrzygnięcie protestu nie jest bowiem czynnością o charakterze cywilnym. Pełnomocnictwo jest natomiast instytucją, przy wykorzystaniu której uczestnik obrotu prawnego upoważnia inną osobę do dokonywania czynności prawnych co do zasady o charakterze cywilnym (pomijając – jako nie mające znaczenia dla dalszych rozważań - pełnomocnictwo procesowe). Czynność prawna dokonana w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. W przypadku podmiotów publicznych działania podejmowane w tym obszarze prawnym dotyczą najczęściej mienia, którym dysponuje dany podmiot. Taką możliwość udzielania pełnomocnictw ustawodawca przewidział w ustawie ustrojowej w rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa. Natomiast Kodeks cywilny w art. 96 wskazuje, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Co istotne, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze. zm.), przepis prawa miejscowego jakim jest Statut Województwa[...], stanowiący załącznik do uchwały Nr 1/33/2/01 Sejmiku Województwa[...] z dnia 23 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia Statutu Województwa[...] , w § 28 szczegółowo określa zadania Zarządu Województwa, jak również odsyła do "Regulaminu Zarządu Województwa[...] " - integralnej część załącznika nr 2 do tego Statutu. Regulamin, w § 1 ust. 4 postanowień ogólnych wyraźnie doprecyzowuje, że ograniczenie kolegialności w działaniach Zarządu dopuszczalne jest jedynie na podstawie ustaw, które jak wyżej wykazano nie zawierają takich norm. W związku z tym, że Zarząd Województwa, zgodnie z art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów i § 4 ust. 3 Regulaminu, jest podmiotem, do którego kompetencji należy rozpatrzenie protestu, pełnomocnictwo udzielone M. S. z dnia 19 kwietnia 2017 r., nie mogło stanowić podstawy dla podjęcia przez nią wymienionej czynności o charakterze władczym ani w imieniu ani za Instytucję Zarządzającą. Ponad powyższe, prawo materialne stanowiące podstawę działania Instytucji Zarządzającej na etapie rozstrzygania protestu, nie przewiduje możliwości powierzenia tej czynności innemu podmiotowi na podstawie upoważnienia. Tymczasem upoważnienie, jako umocowanie do załatwiania spraw w imieniu organu na gruncie prawa publicznego, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń wynikać musi albo z przepisów właściwego prawa materialnego. Przykładowo - art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi się, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa w art. 46 ust. 2 stanowi się, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych. Nadto upoważnienie może zostać wydane na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc przepisów, które nie mają zastosowania w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów". Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Zarząd Województwa nie jest uprawniony, ani na podstawie pełnomocnictwa ani upoważnienia, do umocowania innego podmiotu do podejmowania czynności w postaci rozpatrzenia protestu złożonego od oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Uprawnionym do rozpatrzenia protestu złożonego przez wnioskodawcę był zatem Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca RPO WSL. Działania Zarządu Województwa [...] mające na celu upoważnienie pracownika aparatu pomocniczego czy to na podstawie pełnomocnictwa czy upoważnienia do rozpatrywania protestów nie mogły wywołać zamierzonego skutku. W sytuacji, gdy protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, jego ocenę kwalifikować trzeba jako przeprowadzoną w sposób naruszający prawo, w tym również wyczerpana została przesłanka zawarta w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi. Nie budzi również wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Powyższe skutkuje koniecznością przekazania protestu do ponownego rozpatrzenia przez podmiot uprawniony, tj. przez Zarząd Województwa[...]. Zarządzająca mogłaby udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepisów takich jednak brak. Zaprezentowane powyżej rozważania są tożsame z stanowiskiem przedstawionym w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 817/16, z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 1080/16, z dnia 24 lipca 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 339/17, z dnia 10 lipca 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 341/17 o sygn. akt IV SA/Gl 349/17 jak też z dnia 24 sierpnia 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 564/17(CBOS). Stwierdzenie powyższego uchybienia powoduje przedwczesność rozpoznawania merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ w sprawie tej, jak już była o tym mowa wyżej, protest został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, co powoduje konieczność ponownego jego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.