II SAB/Gl 63/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Starosta [...] pismem nr [...] wypowiedział M.N. dotychczasową wysokość opłaty rocznej (tj. [...] zł) z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Gminie M. obręb [...], obejmującej działkę nr [...], na karcie mapy [...], o pow. [...] m2 i zaproponował nową w kwocie [...]zł. W wyniku wniesionego przez M.N. wniosku kwestionującego zaktualizowaną opłatę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) orzeczeniem z dnia [...]r., znak [...], oddaliło wniosek użytkownika wieczystego. Wnioskiem z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem SKO nr [...] z dnia [...]r. Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] . Kolegium utrzymało w mocy ww. postanowienie. Po wniesieniu skargi WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1446/13 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a., w tym działu "Postępowanie", oznacza dopuszczalność wznawiania postępowań zakończonych orzeczeniem kolegium w przedmiocie ustalenia opłaty za wieczyste użytkowanie, jak i stwierdzania nieważności takich orzeczeń. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej orzeczeniem z dnia [...] r. oddalającym wniosek M. N., w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, a następnie orzeczeniem z [...] r., nr [...], odmówiło uchylenia orzeczenia nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie stwierdziło zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. uzasadniających uchylenie orzeczenia w wyniku wznowienia postępowania, a nadto przesłanek takich w ocenie organu nie wskazał zarówno wnioskujący, jak i sąd rozpoznający sprawę. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym pełnomocnik skarżącej podniósł, że w sprawie zachodzą przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1131/15, który stał się prawomocny z dniem 16 czerwca 2016 r., orzeczono o uchyleniu rozstrzygnięcia SKO z dnia [...]r., nr [...], oraz poprzedzającego rozstrzygnięcia SKO z dnia [...]r., nr [...]. W wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1131/15, SKO decyzją z dnia [...] r., nr [...] 1. uchyliło orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...]r. oddalające wniosek M.N. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, dokonanej wypowiedzeniem Starosty [...] z dnia [...]. nr [...]; 2. orzekło o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości gruntowej w dotychczasowej wysokości, tj. w wysokości [...] zł. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego od orzeczenia SKO z dnia [...] r. znak [...], złożył pełnomocnik M.N.. Postępowaniu temu zarzucono naruszenie art. 35 § 1, 37 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o: 1. uznanie skargi za zasadną, 2. orzeczenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na rzecz Skarżącej w wysokości [...] tys. zł oraz 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie zakończone orzeczeniem SKO w K. z dnia [...] r. wznowiono postanowieniem z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...]r. SKO w K. odmówiło uchylenia orzeczenia SKO w K. z dnia [...] r. SKO w K. błędnie pouczyło o możliwości wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, co spowodowało wydanie przez Sąd Rejonowy w T. postanowienia z dnia [...]r., sygn. akt [...], stwierdzającego swoją niewłaściwość i przekazującego sprawę do rozpoznania przez WSA w Gliwicach. WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 571/15, odrzucił skargę jako niedopuszczalną, zauważając, że od ww. decyzji z dnia [...]r. przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Finalnie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1131/15, uchylił rozstrzygnięcia SKO w K., przesądzając stosownie do art. 153 p.p.s.a., że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania. Błąd z pouczeniem o możliwości wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego spowodował kilkunastomiesięczną przewlekłość w sprawie, z potrzebą złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nadto WSA w Gliwicach w wyroku z 15 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1131/15, wytknął oczywiście niedopuszczalne procedowanie w postępowaniu wznowieniowym względem orzeczenia z dnia [...] r., znak [...], przez tych samych członków Kolegium. Odniesiono się również do wadliwości operatu szacunkowego, który spowodował naliczenie zawyżonej opłaty, a wadliwość ta nie została początkowo dostrzeżona przez SKO. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał na czynności wykonane w toku postępowania. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez właściwy organ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). W niniejszej sprawie wezwanie takie zostało złożone. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15). W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym kontekście, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie, pomimo wydania orzeczenia kończącego postępowanie przez organ. Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim NSA podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Wskazać należy, że wniosek do SKO o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony w dniu [...] r. (data wpływu do SKO – [...]r.). Postanowienie w tym zakresie wydano dopiero w dniu [...]r., choć nie było konieczne czynienie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych, przez co czynności dowodowe nie były prowadzone. Organ, jako podstawę rozstrzygnięcia podaje wyrok WSA z dnia 29 czerwca 2015 r., gdzie kwestia zasadności przywrócenia terminu została przesądzona. W tym zakresie niewątpliwie doszło do przewlekłości postępowania. Dopiero w dalszej kolejności SKO rozpoznało wniosek z [...] r. o wstrzymanie wykonania orzeczenia SKO z [...] r., wydając w tym zakresie postanowienie z dnia [...]r. Tam Kolegium powołało się m. in. na swe postanowienie z dnia [...]r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa powyżej. Nadto akta z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zostały zwrócone do SKO wraz z odpisem wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 1131/15, w dniu 15 lipca 2016 r. (data wpływu akt do organu). Zawiadomienie o prawach i obowiązkach strony przesłano dopiero [...]r., a decyzja kończąca postępowanie została wydana z kolei w dniu [...]r., choć przed jej wydaniem nie prowadzono żadnych czynności dowodowych, uzasadniających tego rodzaju zwłokę. Nie można natomiast podzielić stanowiska, że przewlekłość miała miejsce w innych niż wyżej opisane sytuacjach. Postępowanie wznowieniowe niewątpliwie toczyło się długo, jednak sprawa była rozpoznawana ponownie przez SKO, na skutek złożenia takiego wniosku przez stronę (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z [...]r.) oraz na skutek rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Niewątpliwie ilość wniosków oraz wydanych rozstrzygnięć wydłużyła tok postępowania, jednak fakt ten nie może świadczyć sam w sobie o przewlekłości postępowania. Również fakt uchylenia rozstrzygnięć organu przez Sąd Administracyjny w wyniku stwierdzonych uchybień nie może przesądzać o zasadności skargi. Organ miał inne stanowisko niż WSA oraz Sąd Rejonowy w Gliwicach w poszczególnych kwestiach, a rzeczą postępowania sądowoadministracyjnego oraz w zakresie stwierdzenia niewłaściwości rzeczowej jest korygowanie błędnych ustaleń i pouczeń organu, który wyrażał inne poglądy prawne. Sąd nie uznał przy tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem "rażącym", powinna być dokonana w zgodzie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Rażąca przewlekłość wystąpi, jeżeli jest ona oczywiście widoczna i pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Kr 162/16). Stwierdzone wyżej przekroczenia terminów załatwienia spraw nie były aż tak duże, by uznawać rażącą przewlekłość postępowania. Z tych też powodów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej. Nałożenie jej, zgodnie z art. 149 §2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Z kolei negatywny wpływ długotrwałego postepowania administracyjnego na postępowanie cywilne i wydanie przeciwko skarżącej nakazu zapłaty dołączonego do skargi nie mogło zmienić powyższych ustaleń. Strona miała bowiem prawo zakwestionowania ww. nakazu, wydanego przez referendarza sądowego. Należy zwrócić uwagę, że zobowiązanie organu do wydania aktu nie jest celowe w sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku organ taki akt wyda, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja ta, rozstrzygająca sprawę co do istoty, nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.