I SA/Wa 838/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w J. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku "C." w W. S.A. z siedzibą w G o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rolnictwa orzeczeniem z [...] sierpnia 1958 r. stwierdził, że przedsiębiorstwo "Z." w W. i należące do tej firmy stacje [...], objęte przymusowym zarządem państwowym na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 9 listopada 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, przeszło z mocy prawa, za wyjątkiem stacji [...] w O., na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. nr 11, po. 37). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku "C." w W. S.A. z siedzibą w G. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] sierpnia 1958 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – wszystkich z obrębu [...] oraz numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – wszystkich z obrębu [...], położonych w W. w województwie [...]. Od decyzji nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydent W. pismami z [...] lipca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. Prezydent W. [...] grudnia 2016 r. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Prezydent W. uprawdopodobnił ewentualność zaistnienia wady decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. może zawierać wadę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "C."w W. S.A. z siedzibą w G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że analiza wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazuje, że część działek objętych decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. stanowi drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie), inne są we władaniu spółdzielni mieszkaniowych, oddane w użytkowanie Kuratorium Okręgu Szkolnego pod budowę domu dziecka i zabudowane budynkami oświatowymi (szkoły, przedszkola) oraz targowiskami miejskimi. Taki sposób zagospodarowania działek sam w sobie uprawdopodabnia możliwość zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skoro przepis art. 159 § 1 k.p.a. wymaga zaistnienia "prawdopodobieństwa", a nie udowodnienia przez stronę faktu wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to uznać trzeba, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji mogą być okoliczności powołane w treści samego wniosku o wstrzymanie wykonania. Organ nie musi przeprowadzać postępowania wyjaśniającego, które miałoby te okoliczności potwierdzić. Powołaną przez wnioskodawcę postępowania głównego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym rażące naruszenie prawa miałoby polegać na braku zbadania, czy wobec nadzorowanego orzeczenia administracyjnego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ nadzoru ma zatem obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wydać w trybie art. 158 § 2 k.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Brak takiego stwierdzenia może decydować o wadliwości rozstrzygnięcia. Tym samym decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. może zawierać wadę rażącego naruszenia prawa. Ponadto wnioskodawca postępowania nieważnościowego wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] kwietnia 1996 r. Posiadane przez organ akta sprawy nie pozwalają na ocenę zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia powagi rzeczy osądzonej decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] kwietnia 1996 r. Ustalenie tej okoliczności będzie wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na sprawdzeniu, czy zakres decyzji z [...] kwietnia 1996 r. pokrywa się z zakresem decyzji z [...] listopada 2012 r. Prezydent W. uprawdopodobnił ewentualność zaistnienia wady z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Uwzględniając powołane przyczyny zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. S.A. z siedzibą w J., zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 28 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 125 § 1 w zw. z art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej postanowienia z [...] grudnia 2016 r. i niezawiadomienie jej o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., a więc pozbawienia jej możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dotyczącym jej interesu prawnego, a w konsekwencji naruszenie w stosunku do skarżącej zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. i w ogóle udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca została bowiem zawiadomiona o samym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zawiadomieniem z [...] lutego 2017 r., podczas gdy postanowienie pierwszej instancji wydane zostało w grudniu 2016 r., tymczasem w dacie wydania postanowienia pierwszej instancji przymiot strony jej przysługiwał, bowiem była wtedy już od roku współwłaścicielem działki oznaczonej obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej w W., dla której Sąd Rejonowy dla W. w W. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w całości stanowiska skarżącej przedstawionego w jej piśmie z lutego 2017 r. i okoliczności tam wskazanych, pomimo tego, że skarżąca podnosiła niedopuszczalność wstrzymania wykonalności decyzji z [...] listopada 2012 r. w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 3. naruszenie art. 159 § 1 k.p.a. poprzez wstrzymanie wykonalności decyzji z [...] listopada 2012 r. pomimo: a) braku zaistnienia przesłanki zachodzenia prawdopodobieństwa, że decyzja z [...] listopada 2012 r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., b) braku możliwości wstrzymania decyzji z [...] listopada 2012 r. jako decyzji nienadającej się do wykonania, jaką jest decyzja stwierdzająca nieważność innej ostatecznej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, jakoby nie zapewniono jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Na podstawie zawiadomienia z [...] lutego 2017 r. Minister poinformował ją o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie. Odpowiadając na zawiadomienie z [...] lutego 2017 r., skarżąca spółka pismem z [...] lutego 2017 r. zajęła stanowisko w sprawie. Ponadto niezasadny jest także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, na skutek niedoręczenia skarżącej postanowienia z [...] grudnia 2016 r. i niezawiadomienia jej o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. Ustalanie stron następuje w toku postępowania administracyjnego, dlatego też na danym jego etapie uczestniczą te podmioty, które zostały w określonym momencie postępowania uznane za posiadające przymiot strony. W trakcie postępowania administracyjnego wydawane są natomiast rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, przykładem którego jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. W piśmie z [...] grudnia 2017 r. uczestnik postępowania "C."w W. S.A. z siedzibą w G. w całości poparł stanowisko przedstawione w skardze I. S.A. z siedzibą w J. oraz argumentację przemawiającą za uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1." Z redakcji wskazanego przepisu wynika obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca podnosi między innymi, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. nie podlega wykonaniu, gdyż jest jedynie decyzją stwierdzającą nieważność innej ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżąca kwestionuje więc wykonalność decyzji z [...] listopada 2012 r. Należy zgodzić się z poglądem, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., II FZ 358/12, LEX nr 1166138). Jeśli zatem na podstawie decyzji z [...] listopada 2012 r. stwierdzono nieważność aktu nacjonalizacji (ze skutkiem ex tunc), to określone prawa majątkowe objęte nacjonalizacją "wróciły" do poprzedniego właściciela, a więc "określony podmiot uzyskał uprawnienie", którego wcześniej był pozbawiony. Nie można więc twierdzić, że decyzja taka nie podlega wykonaniu. Możliwość wstrzymania wykonania w trybie art. 159 § 1 k.p.a. decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2010 r., I OSK 725/09 (LEX nr 595493) stwierdzając (i jednocześnie odwołując się do doktryny), że "jeżeli decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji sama byłaby dotknięta wadami powodującymi jej nieważność, to dopiero wtedy w kolejnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności należałoby wstrzymać jej wykonanie na podstawie art. 159 § 1, gdy spełni się określona w nim przesłanka." Skarżąca wskazuje też na brak zaistnienia prawdopodobieństwa, że decyzja z [...] listopada 2012 r. jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak podkreślił NSA w powoływanym wyżej wyroku z 11 marca 2010 r., I OSK 725/09, "Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. jest "prawdopodobieństwo" a nie "uprawdopodobnienie". Czym innym jest jednak wystąpienie prawdopodobieństwa, a czym innym uprawdopodobnienie, czy to przez organ czy stronę faktu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a organ stosując art. 159 § 1 k.p.a. nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia." W niniejszej sprawie organ nadzoru wskazuje na prawdopodobieństwo wystąpienia dwóch przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ujętych w punktach 2 i 3 tego przepisu, które wymagają zbadania. Organ nadzoru wyjaśnił, że decyzja z [...] listopada 2012 r. może być dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), z powodu "braku zbadania, czy wobec nadzorowanego orzeczenia administracyjnego [z [...] sierpnia 1958 r.] zaistniały nieodwracalne skutki prawne" (art. 156 § 2 k.p.a.), a także, czy sprawa nie została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skargi postanowienie zabezpieczające, wydawane w trybie art. 159 § 1 k.p.a., nie służy też rozstrzyganiu, czy decyzja, której wykonanie wstrzymano, wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż to może być przedmiotem ustaleń tylko w postępowaniu "głównym" (nadzorczym). "Organ wydając postanowienie w trybie art. 159 § 1 k.p.a. nie przesądza o treści ostatecznego rozstrzygnięcia wydawanego w trybie art. 158 k.p.a." (por. powoływany wyrok NSA z 11 marca 2010), a tak by było, gdyby już teraz, na etapie wstrzymania wykonania decyzji, organ rozstrzygał kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] listopada 2012 r. Do wydania postanowienia w trybie art. 159 § 1 k.p.a. wystarczy jedynie wykazanie, że "zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1". Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. podniesiony w skardze należy uznać za niezasadny. Za nieusprawiedliwione (zwłaszcza w kontekście wpływu na wynik sprawy) należy też uznać twierdzenia skargi, że skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i naruszono w stosunku do skarżącej zasadę dwuinstancyjności (jak to określono "z art. 15 k.p.a."). Jak podnosi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, zawiadomieniem z [...] lutego 2017 r. skarżąca została poinformowana o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie. Odpowiadając na to zawiadomienie skarżąca spółka pismem z [...] lutego 2017 r. (a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2017 r.) zajęła stanowisko w sprawie, w tym również co do wstrzymania wykonania decyzji. Stanowisko skarżącej w kwestii wstrzymania wykonania decyzji nie zostało jednak uwzględnione przez organ nadzoru. Odnosiło się ono głównie do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] listopada 2012 r., w kontekście art. 159 § 1 k.p.a., oraz wykonalności tej decyzji, co zostało już omówione wyżej. W tym znaczeniu brak uczestnictwa skarżącej w postępowaniu incydentalnym przed wydaniem postanowienia z [...] grudnia 2016 r. nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, a brak uczestnictwa skarżącej na początkowym etapie postępowania nadzorczego wynikał z braku wiedzy organu na tym etapie postępowania o legitymacji procesowej skarżącej. Jak podniesiono w wyroku NSA z 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07, "Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy" (LEX nr 477404). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1389/11, gdzie stwierdzono, że "w okolicznościach konkretnej sprawy, jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 K.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne. Naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 567-568)." I choć stanowiska powołanego w wyroku NSA z 3 lipca 2008 r. nie można uznać za wiodące w orzecznictwie, to w niniejszym postępowaniu incydentalnym sąd uznaje je za właściwe, gdyż w okolicznościach tej sprawy braku doręczenia postanowienia z [...] grudnia 2016 r. nie można uznać za powód do uchylenia postanowienia z [...] marca 2017 r., gdyż fakt ten nie mógł wpłynąć na wynik sprawy. Przy wielości stron postępowania braku doręczenia jednej ze stron postanowienia wydanego "w pierwszej instancji" nie można uznać za naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż kwestia wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. wszak została rozpoznana dwukrotnie, na wniosek innej strony postępowania. Mogło to co najwyżej prowadzić do naruszenie prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu, ale ten aspekt został już oceniony wyżej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.