I OSK 1448/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 30/17 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A.Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 30/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał DIAS-a do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A.Z. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że brak złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby lub nowych warunków zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 oraz art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), dalej jako "PwKAS", w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 768), dalej jako "ustawa o KAS". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DIAS, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny, b. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie DIAS nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji, c. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia, d. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona, e. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez WSA, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy; 2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: a. art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 3 PwKAS, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.Z. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podtrzymując przy tym dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że pojawiające się wcześniejsze wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania PwKAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Skutkiem powołanej uchwały jest m.in. to, że po dacie jej podjęcia orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w podobnych sprawach, stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do stosowania i wykładni przepisów w omawianym zakresie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2096/18; z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1330/19; z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3341/18; z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3399/18). Podzielając w pełni tak ukształtowaną linię orzecznictwa, przypomnieć przyjdzie, że jednym z rozwiązań w zakresie zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Wskazać należy, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oznacza to, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Z art. 170 ust. 3 PwKAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Zawarte w art. 165 ust. 7 PwKAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 PwKAS. To, że art. 170 ust. 3 PwKAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 PwKAS - jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 PwKAS. W konsekwencji sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony przyjął, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W świetle powyższego nie można też skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa należała bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, co też WSA w Gdańsku uczynił. Z tych samych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. Fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie organu satysfakcjonujący nie dowodzi jeszcze, że sąd pierwszej instancji naruszył powołane przepisy. Przepisy te stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje i bezczynność. Mają one więc charakter wyłącznie ustrojowy, a zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Gdańsku nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do wniosku A.Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że koszty w postępowaniu sądowym w II instancji należą się dla pełnomocnika profesjonalnego za sporządzenie skargi kasacyjnej lub odpowiedzi na skargę kasacyjną lub za obecność na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z uwagi zaś na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną organu oddalono, zwrot kosztów należałby się A.Z. na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże wbrew oświadczeniu zawartemu o odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną osobiście przez A.Z., na rozprawie przed NSA nie stawił się profesjonalny pełnomocnik (sama skarżąca również się nie stawiła). Strona działała osobiście także na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, przy czym z uwagi na przedmiot postępowania, skarżąca nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.). Zatem wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, sąd kasacyjny oddalił.