II SA/Ke 715/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/406/2016 w przedmiocie określenia miejsc, w których prowadzona jest targowiskowa sprzedaż oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/406/2016 Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 716 ze zm.), podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie określenia miejsc, w których prowadzona jest targowiskowa sprzedaż na terenie Sandomierza. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że Plac 3 Maja od dnia 1 stycznia 2017 r. przestaje pełnić funkcję targowiska miejskiego. Następuje to na mocy uchwały nr XXX/346/2016 Rady Miasta Sandomierza z dnia 31 sierpnia 2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przywrócenia funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej Placu 3-ego Maja w Sandomierzu. W związku z tym zachodzi konieczność podjęcia niniejszej uchwały i wykreślenia tego targowiska z określonej grupy miejsc do prowadzenia sprzedaży na terenie Sandomierza. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając: - naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji, mimo nie podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji i przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a co za tym idzie dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę miasta kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji, - naruszenie § 21 Statutu Miasta Sandomierza, poprzez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta obradom tej rady może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 19 ust. 5-8, reguluje procedurę postępowania w przypadku złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, zdaniem autora skargi, że do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących obrady sesji powinien prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 189/17. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady miasta i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich uprawnień. Z analizy przedłożonego protokołu nr 34 z obrad Rady Miasta Sandomierza jednoznacznie wynika, jak wskazał autor skargi, że po złożeniu ustnej rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego dalsze prowadzenie obrad powierzono najstarszemu wiekiem radnemu. Powyższe stanowi również naruszenie § 21 Statutu, zgodnie z którym pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Skarżący zarzucił, że Statut Rady Miasta Sandomierza nie przewidywał zatem możliwości powierzenia prowadzenia obrad sesji w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczących najstarszemu wiekiem radnemu. W konsekwencji powyższego doszło, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, do podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że skarga nie jest zasadna i należy ją ocenić jako wyraz wyjątkowego zacietrzewienia, skoro skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIV/421/2016, którą usunął z obrotu wyrok Sądu wydany w sprawie I SA/Ke 131/17. Organ zarzucił lakoniczność zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5, 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2013 r. (II SA/Gl 900/12) i wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. (II SA/1525/00), podnosząc, że ustawodawca wprowadził swoistą kolejność, posługując się kryterium wieku, ale nie sposób na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na sesji uchwały. Natomiast w zakresie naruszenia § 21 Statutu organ podniósł, że Statut również dopuszcza sytuację przekazania prowadzenia obrad przez wiceprzewodniczącego. Regulacje Statutu przewidują możliwość prowadzenia sesji rady miasta przez radnego seniora w przypadku rezygnacji prezydium. Okoliczność podnoszona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ważność podejmowanych uchwał. Nadto działanie organu nadzoru destabilizuje działalność Rady Miasta i podważa zasadę pewności obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższą regulację, w ocenie Sądu, skarga Wojewody Świętokrzyskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Każde więc "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy skutkuje jej nieważnością. Takiego naruszenia prawa Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1 (art. 19 ust. 4 tej ustawy). W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (art. 19 ust. 5 cyt. ustawy). Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (art. 19 ust. 6 ustawy). W przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania, sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego, zwołuje wojewoda. Sesja zwoływana jest na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym (art. 19 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Sesję rady gminy, o której mowa w ust. 7, do czasu wyboru przewodniczącego prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji (art. 19 ust. 8 tej ustawy). Na wstępie zauważyć należy, że podniesione w skardze zarzuty zasadzają się na założeniu skarżącego, iż zaskarżona uchwała została podjęta na sesji w chwili, gdy przewodniczył obradom najstarszy wiekiem radny, to jest M. C.. Jak wynika z protokołu nr 34 z XXXIV sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała (protokół w aktach sprawy tut. Sądu o sygnaturze II SA/Ke 718/17, który Sąd dopuścił z urzędu jako dowód w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.), zaraz po otwarciu tej sesji oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli Przewodniczący Rady Miasta i dwaj Wiceprzewodniczący. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na Statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął M. C.. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji. Następnie po podjęciu uchwały o wyborze nowego Przewodniczącego Rady Miasta, którą to funkcję objął A. B., przejął on również prowadzenie sesji (str. 21 i n. protokołu nr 34 - k. 46 i n. akt sprawy II SA/Ke 718/17). W świetle powołanych przepisów, tj. art. 19 ust. 8 w zw. z ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie może budzić wątpliwości to, że do czasu podjęcia uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub stosownie do art. 19 ust. 6 - upływu 30 dni od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący (zob. wyrok WSA w Kielcach, z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Ke 187/17, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszy składzie, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) przed upływem miesiąca nie powoduje utraty tej funkcji. Zaskarżona uchwała nr XXXIV/406/2016 podjęta została, gdy obradom przewodniczył A. B. (str. 29 protokołu nr 34 – k. 54 akt sprawy II SA/Ke 718/17). Radny ten był wcześniej wiceprzewodniczącym Rady, na którego ostatecznie scedowane zostało przez dotychczasowego przewodniczącego rady – R. P. i dotychczasowego drugiego wiceprzewodniczącego rady – W. C. przewodniczenie tej sesji (str. 1–2 protokołu nr 34 – k. 26 i 27 akt sprawy II SA/Ke 718/17), co dopuszcza przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro dotychczasowy Przewodniczący Rady Miasta Sandomierza - R. P. oświadczył, że składa rezygnację z tej funkcji, a następnie uczestniczył w dalszych obradach, to należy uznać, że wyraził aprobatę, aby obradom sesji Rady Miasta Sandomierza w dniu 14 grudnia 2016 r. przewodniczył wiceprzewodniczący. A. B. jako Wiceprzewodniczący Rady Miasta Sandomierza mieścił się w katalogu wymienionych w art. 19 ust. 2 pow. ustawy radnych, którzy co do zasady uprawnieni są do prowadzenia obrad rady. Natomiast rezygnacja A. B. z funkcji wiceprzewodniczącego tej Rady złożona na początku przedmiotowej sesji nie wywołała skutku prawnego mimo tego, że Rada Miasta Sandomierza uchwałą nr XXXIV/402/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. nazwaną uchwałą w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza, w § 1 odwołała A. B. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Uchwała ta została unieważniona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie II SA/Ke 189/17. W związku z powyższym A. B., pomimo złożenia rezygnacji we wstępnej części przedmiotowej sesji, formalnie nadal piastował funkcję wiceprzewodniczącego rady, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to naruszeniem wskazanych w skardze przepisów art. 19 ust. 5 w zw. z ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 Konstytucji RP i § 21 Statutu Rady Miasta Sandomierza, polegającym na tym, że podjęto ją, gdy sesji przewodniczył najstarszy wiekiem radny. Statut będący załącznikiem do uchwały nr X/80/2011 Rady Miasta Sandomierza z dnia 26 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Sandomierza (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 249, poz. 2875 ze zm.) również przewiduje możliwość przewodniczenia obradom przez wiceprzewodniczącego (§ 21 Statutu). Podnieść przy tym należy, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było także podstaw do zastosowania art. 19 ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem Rada Miasta Sandomierza nie miała wówczas podstaw do przypuszczenia, że podjęte przez nią na tej sesji uchwały w przedmiocie przyjęcia złożonych przez dotychczasowego przewodniczącego i wiceprzewodniczących rezygnacji okażą się nieważne. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że w sprawie I SA/Ke 131/17 już Sąd usunął z obrotu uchwałę nr XXXIV/421/2016, podnieść należy, że przedmiotem rozpoznania w powyższej sprawie była skarga na uchwałę w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej na terenie miasta Sandomierza na okres od 01 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., a zatem sprawa nie dotyczyła zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.