IV SA/Po 976/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G. (dalej jako Inwestor), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku obory o powierzchni zabudowy 694,55 m2, powierzchni użytkowej: 679,00 m2 i kubaturze: 3125,48 m3, o obsadzie 74 DJP oraz zbiornika na gnojowicę o poj. 1400 m3, w miejscowości P., gm. B., na działkach nr [...] i nr [...], arkusz mapy [...]. Decyzja stała się ostateczna. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] (znak [...]) Starosta [...], wskazując na art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej jako P.b.), działając na wniosek Inwestora, zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie przedstawionym w projekcie zmian i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany zmian. Starosta wskazał, że zmiany obejmują - w zakresie zbiornika - zmianę lokalizacji oraz gabarytów zbiornika, w zakresie budynku obory - zwiększenie obsady do 110 DJP, zmianę gabarytów budynku, długości i szerokości oraz danych technicznych na następujące: powierzchnia zabudowy: 989,09 m2, powierzchnia użytkowa: 963,30 m2 oraz kubatura: 4450,91 m3. Decyzja została doręczona jedynej stronie postępowania, Inwestorowi, w dniu 30 maja 2017 r. Od opisanej decyzji odwołanie wniósł J. R., domagając się uchylenia w całości decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewoda, wskazując na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając napisał, że treść art. 134 K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Druga, dotycząca niedopuszczalności odwołania, ma cechę ogólną. W sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, to obowiązkiem organu jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 16 § 1 K.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzję od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, Odwołujący się nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony, organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Nadto Wojewoda napisał, że odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.). Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja. Stroną w przedmiotowym postępowaniu był jedynie inwestor, który decyzję Starosty [...] odebrał w dniu 30 maja 2017 r., w związku z powyższym termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 13 czerwca 2017 r. Odwołanie z dnia 27 czerwca 2017 r. zostało złożone w Kancelarii Starostwa dnia 29 czerwca 2017 r. Zatem odwołanie zostało złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu i przez osobę nie mającą statusu strony postępowania. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. R., zarzucając naruszenie szeregu przepisów K.p.a.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art.16, art. 28, art. 35, art. 36, art. 38, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 85, art. 123. Nadto zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów K.p.a. i oparcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia na art. 134 i art.129 § 2 K.p.a. które dotyczą stron postępowania w procesie odwoławczym zamiast przepisów zawartych w art.145, art. 152, art.156, art. 159 K.p.a., dotyczących wznowienia postępowania i przepisów określających normy postępowania w postępowaniu zmierzającym do uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zarzucił naruszenie § 3 (bez dookreślenia przepisu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W obszernym uzasadnieniu skargi napisał, że planowana inwestycja wymaga przede wszystkim przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej przez RDOŚ w P., gdyż po pierwsze ma mieć obsadę powyżej 40 DJP (w postanowieniu 110 DJP), po drugie w całości planowana inwestycja znajduje się na G. - K. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Takie procedury nie zostały przeprowadzone. Inwestor najpierw wycofał się z procedury przeniesienia inwestycji na odległość 4 m od nieruchomości Skarżącego, ale Starosta dwa miesiące później wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w której zezwolił na lokalizację inwestycji o obsadzie 110 DJP w odległości 4 m od granicy. Skarżący został wykluczony z postępowania, mimo że przed innymi organami występował jako strona. W chwili obecnej hodowla sąsiada stanowi poważną uciążliwość dla Skarżącego i dla jego rodziny, bydło na wybiegu znajduje się bliżej domu mieszkalnego Skarżącego niż domu Inwestora. Zwiększenie kilkukrotne hodowli bez wprowadzenia stosownych zabezpieczeń jest dla Skarżącego, jako sąsiada, nie do zaakceptowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zarządzeniem z 3 listopada 2017 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne. W piśmie z 30 listopada 2017 r. Inwestor napisał, że Skarżący wraz z żoną wystąpił w 2014 r. o wydanie decyzji środowiskowej dotyczącej realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obór o łącznej obsadzie 120 DJP oraz dwóch budynków gospodarczych na pasze i maszyny rolnicze, zbiornika na gnojówkę oraz płyty obornikowej, przy czym inwestycja planowana przez Skarżącego znajdować się będzie w bezpośrednim sąsiedztwie około 5 m od granicy działek Inwestora. Inwestor zaznaczył, że nie wnosił zastrzeżeń do inwestycji planowanej przez Skarżącego i nie rozumie, dlaczego Skarżący w skardze stwierdza poważną uciążliwość hodowli dla siebie i swojej rodziny, a sam planuje realizację jakże podobnej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z obszernej skargi wynika, że Skarżący kwestionuje cały proces inwestycyjno-budowlany, skoro podniósł zarzuty dotyczące procedury uzgodnieniowej z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - stanowiącej element postępowania zmierzającego do wydania decyzji środowiskowej, a także wskazał zarzuty dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem granice sprawy wyznacza przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Skarżącego od decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Z tego powodu argumenty skargi Sąd uznaje za niezwiązane z meritum sprawy (skoro Skarżący nie wywodził w skardze, że odwołanie wniósł w terminie), co czyni zbędnym odnoszenie się do nich. Rozstrzygając w granicach sprawy Sąd wyjaśnia, że niedopuszczalność odwołania organ administracji stwierdza w formie postanowienia, co wynika z brzmienia art. 134 K.p.a. W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawiązując do drugiej ze wskazanych grup przyczyn niedopuszczalności odwołania, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżący wniósł odwołanie, twierdząc, że jest stroną. W orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy co do zasady obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze. Jeżeli w toku tego postępowania organ II instancji stwierdzi, że wnoszący odwołanie jednak stroną w sprawie nie jest (art. 127 § 1 K.p.a.), tj. gdy ustali, że brak jest po stronie wnoszącego odwołanie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, wówczas wydaje, decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526409; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wyd. Warszawa 2011, s. 521). Odmienna sytuacja ma natomiast miejsce, gdy (tak jak w sprawie niniejszej) odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji (osobę której nie doręczono decyzji), ale po terminie do wniesienia odwołania, liczonego dla stron biorących udział w postępowaniu. Jeśli od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uostateczniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo w świetle przepisów szczególnych, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy powinien wówczas na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy przyjdzie stwierdzić, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której poza sporem pozostaje okoliczność, że Skarżący nie był przez organ I instancji uznany za stronę w postępowaniu wszczętym z wniosku Inwestora o zmianę pozwolenia na budowę. Sąd zaznacza, że z akt sprawy wynika, że Skarżący nie został uznany za stronę także wcześniej, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (z rozdzielników do decyzji wynika, że jedyną stroną w obu postępowaniach był Inwestor). Sąd podkreśla jednak, że zgodność z prawem określenia Inwestora jako jedynej strony postępowania, zarówno postępowania z wniosku o pozwolenie na budowę jak i postępowania z wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. W niniejszym postępowaniu Sąd ocenia wyłącznie to, czy organ administracji słusznie uznał, że odwołanie wniesione przez Skarżącego zostało uznane za niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione w dacie, w której decyzja o zmianie pozwolenia na budowę była już ostateczna. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, jedyna strona postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę - Inwestor, otrzymał decyzję w dniu 30 maja 2017 r., a więc w tym samym dniu, w którym decyzja została wydana (pokwitowanie odbioru decyzji na jej odwrocie). Termin do wniesienia odwołania rozpoczął zatem bieg w dniu 31 maja 2017 r. i upłynął z dniem 13 czerwca 2017 r. Skarżący natomiast wniósł odwołanie w dniu 29 czerwca 2017 r. (data stempla pocztowego, k. 1 akt organu II instancji), czyli po terminie, o którym mowa wyżej. Sąd zaznacza, że także data nagłówkowa pisma – "27.06.2017 r." (k. 52) potwierdza wniesienie odwołania po terminie. Wojewoda postąpił zatem prawidłowo, stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, skoro odwołanie dotyczyło decyzji która stała się ostateczna. Reasumując, podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym doręczono decyzję. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2432/15, CBOSA). W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.