III SA/Wr 700/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na załącznik nr [...] §[...], §[...] ust. [...] pkt [...]-[...], §[...] ust. [...]pkt[...],[...] ,[...] §[...], §[...] załącznik nr [...] wysokości opłat za czas parkowania pojazdów samochodowych Objaśnienia *abonament typu "M", **abonament typu "O", ***abonament typu "P" uchwały z dnia [...] 2015 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] 2013 r. w sprawie ustalenia strefy parkowania na terenie miasta Z. oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania oddala skargę w całości. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Z. nr [...], podjętą [...] października 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Z. oraz stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania. Wniósł o stwierdzenie nieważności: - § 17 ust. 1 pkt 1-6 i § 18 załącznika nr 2 do tej uchwały i zarzucił naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, art. 13f i art. 40d ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wprowadzenie trybu reklamacyjnego oraz określenie trybu egzekucji opłat dodatkowych; wskazał też art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i zawarcie w uchwale zasad kontroli czasu postoju pojazdów przez kontrolerów; - Załącznika nr 1 do tej uchwały, w części "Objaśnienia" i § 5 ust. 1 pkt 2a, b i c, § 13 i § 14 załącznika nr 2 do tej uchwały, gdyż w jego ocenie naruszał on art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez związanie abonamentu typu "O" na okaziciela, typu "M", abonamentu typu "P" z numerem rejestracyjnym konkretnego pojazdu; - § 12 ust. 3 i § 5 ust.1 pkt 2c załącznika nr 2 do tej uchwały poprzez naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, gdyż między tymi zapisami uchwały jest wewnętrzna sprzeczność . Uzasadniając swoją skargę wskazał, że procedura reklamacyjna, mimo że niekiedy korzystna, nie posiada umocowania do jej uchwalenia przez Radę Miasta na podstawie ustawy o drogach publicznych. Art. 13f ust. 1 stanowi wprost, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w pkt 1 art. 13 ust. 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie pozostawia żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobieranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej i sposobu jej pobierania. W tym zakresie nie mieści się kompetencja do regulowania trybu postępowania reklamacyjnego. W myśl art. 40d ust. 2 ustawy opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma również podstaw prawnych do określenia opłaty dodatkowej za przekroczenie czasu opłaconego parkowania i określenie czasokresu, z upływem którego użytkownik drogi będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Zapis zawarty w § 18 załącznika nr 2 do tej uchwały przekracza zakres delegacji ustawowej, albowiem regulacja ta nie należała do kompetencji Rady Miasta. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie wskazanych abonamentów Prokurator wskazał, że art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych upoważnił rady gminy do wprowadzenia opłat abonamentowych. Wykupienie abonamentu powinno skutkować możliwością korzystania z niego bez względu na to jakim pojazdem porusza się dany użytkownik. Umożliwienie nabycia abonamentu jedynie na jeden określony pojazd (lub dwa pojazdy) narusza zawartą w ustawie o drogach publicznych delegację ustawową. Narusza również art. 7 i 94 Konstytucji RP. Określenie w uchwale zasad kontroli czasu postoju pojazdów przez kontrolerów jest nie tylko przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, ale również powiela zapisy ustawowe (art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Uzasadniając zarzut wewnętrznej sprzeczności § 12 ust. 3 i § 5 ust.1 pkt 2c załącznika nr 2 do skarżonej uchwały Prokurator wskazał, że użycie różnych określeń przy wydawaniu abonamentu typu "O" może budzić wątpliwości interpretacyjne. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o jej umorzenie i nieobiążanie jej kosztami postępowania. Wskazała, że uznaje przedmiotową skargę za w pełni uzasadnioną. Pismem z [...] października 2017 r. poinformowała Sąd o podjęciu uchwały zmieniającej zaskarżone punkty uchwały nr [...] i załączyła treść podjętej uchwały nr [...] wraz z załącznikami. Na rozprawie [...] grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej podtrzymał w całości żądanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Z. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Z., oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania. Zaskarżona uchwała, została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515 t.j. ze zm., zwana dalej u.s.g.) oraz art. 13b ust. 3 i 4, 13f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 t.j. ze zm., zwanej dalej u.d.p.). W niniejszej sprawie skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Z. W aspekcie procesowym – na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 51 § 3 p.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Jednakże ww. termin nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej posiada charakter aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto art. 7 Konstytucji wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Należy wskazać, że zakres regulacji zaskarżonej uchwały wynika z art. 13 b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który przewiduje, że rada gminy (rada miasta) może ustalić strefę płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Zgodnie natomiast z art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Miejska w § 18 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały określiła tryb reklamacji opłat dodatkowych oraz okoliczności, których zaistnienie powodowało uwzględnienie reklamacji. Podzielając w tym zakresie zarzuty zgłoszone przez Prokuratora, w dniu [...] października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą m.in. zaskarżony zapis. W załączonym i będącym integralną częścią tej uchwały Regulaminie stanowiącym Załącznik nr 2 kwestie te nie są już przedmiotem regulacji. Podobnie ma się sprawa z kwestionowanym zapisem § 5 ust. 1 i § 12 Załącznika nr 2 oraz "Objaśnieniami" zamieszczonymi w Załączniku nr 1 do uchwały z 27 października 2015 r., w którym dokonano związania rodzaju abonamentu z numerem rejestracyjnym konkretnego pojazdu. Podniesione w skardze zarzuty Prokuratora zostały w całości uwzględnione w podjętej w dniu [...] października 2017 r. uchwale. W załączniku nr 1 do tej uchwały zmieniono w żądany sposób "Objaśnienia", a zamieszczone w § 5 zmienionego Regulaminu strefy płatnego parkowania zapisy (załącznik nr 2) są spójne z zamieszczonymi w załączniku nr 1 objaśnieniami. Również kwestionowane przez Prokuraturę zapisy § 17 ust. 1 pkt 1-6 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] zostały usunięte z załączników do uchwały podjętej na skutek skargi. Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że w uchwale nr [...] doszło w tym zakresie do przekroczenia delegacji ustawowej, a zawarte w tym załączniku zapisy mają wyłącznie charakter organizacyjny, który w żadnym stopniu nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat parkingowych. Kwestią wymagającą rozważenia - w tym stanie rzeczy, gdy Rada Miasta podjęła uchwałę, w której uwzględniła wszystkie zastrzeżenia zgłoszone przez Prokuratora - jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zaskarżona uchwała winna być mimo tego wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyjaśnić należy, że uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W tym kontekście istotne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co - jak wynika z powyższej uwagi odnośnie rozróżnienia obowiązywania i stosowania prawa - niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767). Wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność otwiera również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Z uwagi na objęcie skargą przepisów uchwały, które już nie obowiązują, wyjaśnić należy, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie kształtuje stosunków prawnych nie tylko po dacie jej uchylenia przez organ, ale od roku 2016. Jej zapisy nie mogą też być stosowane w stosunku do okresu poprzedzającego podjęcie uchwały nr [...]. Kwestionowane przez Prokuraturę zapisy dotyczyły wyłącznie kwestii, które bądź dawały (z przekroczeniem delegacji ustawowej) pewne uprawnienia osobom korzystającym z miejsc parkingowych, bądź powielały zapisy ustawowe, czy w końcu były wewnętrznie sprzeczne. W tym stanie rzeczy podtrzymana skarga jako nie znajdująca podstaw prawnych podlegała oddaleniu w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.