VIII SA/Wa 864/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 28 grudnia 2017 r. sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] marca 2014 r.- orzekł o uchyleniu decyzji w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw [...] Sp. z o.o., zwana dalej zamiennie "Grupą" albo "Stroną", złożyła w dniu [...] września 2013 r. (data wpływu) wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. (za I półrocze drugiego roku realizacji planu dochodzenia do uznania). Po przeprowadzeniu stosownego postępowania decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, [...] Sp. z o.o. została przyznana pomoc finansowa na: - pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, - pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ I instancji odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, jak i dokonał obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego wskazał, że z uwagi na fakt, iż złożone przez Grupę kosztorysy wzbudzały wątpliwości dotyczące wartości kosztorysowej robót budowlanych sprawa została skierowana do kosztorysanta celem weryfikacji. Według weryfikującego, kosztorysy zostały sporządzone w oparciu o zawyżone stawki kosztorysowe, w wyniku czego kwotę [...] zł odliczono od wartości wszystkich inwestycji. Uwzględniając powyższe organ I instancji odmówił Stronie przyznania pomocy w wysokości [...] zł, co stanowi 75% z kwoty [...] zł netto. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, które zostało rozstrzygnięte decyzją Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W ocenie Prezesa ARiMR, organ I instancji nie dokonał analizy przedstawionych przez Stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego. W skardze z dnia [...] lipca 2014 r. wniesionej przez Stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Grupa wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR, wskazując, że okoliczności sprawy nie stanowią wystarczającej podstawy do ponownego rozpatrzenia jej przez organ I instancji, a błąd Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego może zostać naprawiony przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 950/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W odniesieniu do zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Prezesa ARiMR do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. WSA w wyroku wskazał, iż organ odwoławczy (Prezes ARiMR) zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. wyroku organ II instancji ponownie analizował akta sprawy z wniosku o przyznanie pomocy finansowej za ww. okres. Do sprawy został wyznaczony pracownik, który posiada wykształcenie niezbędne do weryfikacji dokumentacji kosztorysowo - budowlanej. Organ II instancji wystosował do Strony wezwanie (pismo z dnia 14 kwietnia 2015 r.) do złożenia wyjaśnień w zakresie przedstawionych przez nią kosztorysów, tj. przedstawienia kalkulacji szczegółowej ceny jednostkowej robót dla pozycji 6.d.l "Podkład z piasku z zagęszczeniem warstwami (do wskaźnika Is=1,00 wg normy PN-B-04481:1988) w celu podniesienia terenu do rzędnej projektowej" z kosztorysu powykonawczego dotyczącego budowy budynku sortowniczo-przechowalniczego z częścią socjalno-biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną (zagospodarowanie terenu) z dnia 30.06.2013 r. W odpowiedzi na wezwania Grupa, w dniu 21.04.2015 r. złożyła odpowiedź na wezwanie do złożenia wyjaśnień, w którym podniosła, iż w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego kosztorysanta sporządzona na zlecenie organu I instancji, w której wyraził stanowisko o braku uwag co do złożonych przez Stronę kosztorysów. Po analizie dokumentacji sprawy pracownik Departamentu Odwołań ARiMR posiadający wykształcenie i doświadczenie z zakresu budownictwa i kosztorysowania przygotował opinię, w której opisano pozycje kosztorysów powykonawczych, dla których zakwestionowano przyjęte ceny jednostkowe wraz z wyliczeniem cen jednostkowych rynkowych dla danych robót budowlanych. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania złożonego przez wstępnie uznaną [...] Sp. z o.o. od decyzji nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej, przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz o odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części niekwalifikowanych kosztów inwestycji, wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] marca 2014 r., Prezes ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...].07.2015 r. - uchylił w zaskarżonej części decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz: - przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł (w tym pomoc ze środków UE wynosi [...] zł); - odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł; - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie-części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...].09.2015 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr [...], wydaną przez Prezesa ARiMR w dniu [...].07.2015 r. Wyrokiem z dnia 24.02.2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 925/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej odmowę przyznania wnioskowanej kwoty i obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości po [...] złotych. W ww. wyroku WSA w Warszawie zarzucił Prezesowi ARiMR naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Sąd wskazał, iż pracownicy organu II instancji weryfikujący uznane za niekwalifikowalne przez organ I instancji pozycje kosztorysu powykonawczego nie dysponują wiedza która pozwala zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Jak wskazał w ww. wyroku Sąd, materia kosztorysowania - poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej. Mając na uwadze wytyczne ww. wyroku w dniu 4 sierpnia 2016 r. zakończona została procedura wyboru biegłego celem weryfikacji znajdujących się w katach sprawy kosztorysów powykonawczych, i weryfikację złożonych w sprawie kosztorysów organ II instancji w dniu 8 sierpnia 2016 r. powierzył niezależnemu biegłemu. W dniu 23 listopada 2016 r. powołany przez organ II instancji biegły złożył ARiMR wstępną opinię dotyczącą złożonych przez Stronę kosztorysów. W dniu 24 listopada 2016 r. w siedzibie Centrali ARiMR pełnomocnik Grupy odebrał ocenę kosztorysową dokonaną przez powołanego przez organ biegłego. W dniu 23 grudnia 2016 r. drogą elektroniczną, ARiMR przekazała uwagi do opinii kosztorysanta. W odpowiedzi na powyższe biegły w dniu 26 grudnia 2016 r. złożył wyjaśnienia. W dniu 23 stycznia 2017 r. Prezes [...] Sp. z o.o. przesłał uwagi do opinii kosztorysanta. W dniu 10 stycznia 2017 r., biegły udzielił odpowiedzi na przekazane przez organ pytania Grupy. W dniu 10 lutego 2017 r., organ II instancji przekazał biegłemu uwagi i zapytania dotyczące przedłożonego przez niego opinii. W dniu 18 lutego 2017 r., biegły udzielił odpowiedzi na przekazane przez organ uwagi. W dniu 20 marca 2017 r. organ II instancji po raz kolejny przekazał uwagi biegłemu. W dniu 21 marca 2017 r. biegły udzielił odpowiedzi wskazując, iż żąda zapłaty umówionego wynagrodzenia za wykonaną ocenę kosztorysów. Poczynając od dnia 20 marca 2017 r., w którym to ARiMR przesłała do biegłego informację o konieczności dostarczenia do ARiMR oryginałów sporządzonych opinii, organ kilkukrotnie monitował biegłego do wykonania zlecenia zgodnie z podpisaną umową. Sporządzone i podpisane opinie przez biegłego zostały dostarczone do ARiMR w dniu 8 czerwca 2017 r. W dniu 21 czerwca 2017 r. wpłynęło pismo MRiRW w sprawie złożonego przez Grupę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 07 lipca 2017 r. organ II instancji ustosunkował się do zarzutów postawionych przez Stronę, o czym poinformował MRiRW. W dniu 24 lipca 2017 r. organ II instancji otrzymał pismo Prokuratury Rejonowej w W. z dnia [...] lipca 2017 r. informujące, że zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa dotyczącego [...] Sp. z o.o. zostało dołączone do postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygnaturą [...]. Prezes ARiMR w dalszej treści zaskarżonej decyzji podniósł, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na zmianę stanu faktycznego skutkującą zmianą stanu prawnego sprawy. Powyższe w ocenie organu wynika z faktu, że postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk. Mając zatem na uwadze, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego skutkująca zmianą stanu prawnego sprawy w postaci wszczęcia postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w W., obejmującego również nieprawidłowości podczas uzyskiwania dotacji przez [...] Sp. z o. o. (pismo z dnia 17 lipca 2017 r.), organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji zobowiązany jest rozpatrzyć ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który dokona ustaleń w przedmiocie zasadności przyznania Grupie pomocy finansowej w kontekście art. 115 rozporządzenia nr 543/2011, a następnie, w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie, wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup owoców i warzyw za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. spełniające wymogi wskazane w art. 107 Kpa. Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 2 listopada 2017 r. złożyła [...] sp. z o.o. (dalej także jako: "skarżąca"). W sprzeciwie skarżąca wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2014 r. o nr [...] w części zaskarżonej odwołaniem skarżącej i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ze względu na zmianę stanu faktycznego, tj. wszczęcie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Regionalną w W. w dniu [...] maja 2017 r. w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które dotyczy skarżącej o sygn. akt: [...] i tym samym zaistnienia podstaw do zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 w postaci zawieszenia płatności na rzecz skarżącej, pomimo że: 1) nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji określone w art. 138 § 2 k.p.a. z powodu wszczęcia postępowania przygotowawczego o sygn. akt: [...], ponieważ stan faktyczny nie uległ zmianie na dzień wydawania zaskarżonej decyzji w zakresie pozwalającym na zastosowanie tegoż przepisu; 2) nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej okoliczność, że według organu odwoławczego w sprawie powinien mieć zastosowanie inny przepis prawa materialnego z powodu wszczęcia w/w postępowania karnego; 3) art. 115 ust. 2 na dzień wydawania decyzji został uchylony, zgodnie z art. 79 pkt 3) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891; 4) art. 9 ust. 1 pkt 3) oraz art. 9 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. 2016, poz. 58 t.j.) nie przewiduje w ramach przedmiotowego postępowania rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego na zawieszeniu płatności, a zatem zastosowanie art. 115 ust. 2 może mieć miejsce, ale jedynie w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej. Mając na uwadze powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z oceną przedstawioną w wyroku WSA z dnia 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt: VIII SA/Wa 950/14, zakres stanu faktycznego, jaki powinien ustalić organ odwoławczy w żaden sposób nie narusza art. 136 k.p.a. i pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż na etapie postępowania odwoławczego nie doszło do zmiany stanu faktycznego, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, która to zmiana powodowałaby obowiązek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazała, iż samo wszczęcie postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Regionalną w W., które rzekomo dotyczy skarżącej, nie odnosi się do meritum do przedmiotowej sprawy. Jednocześnie organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji w jakim zakresie prowadzone jest to postępowanie przygotowawcze i czy w ogóle dotyczy sprawy z wniosku skarżącej z dnia 30 września 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej za okres 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. realizacji Planu Dochodzenia do Uznania. Ponadto skarżąca wskazała, że zawieszenie płatności następuje w odrębnej merytorycznie sprawie, która jest względnie irrelewantna z punktu widzenia postępowania o przyznanie pomocy finansowej. Wydanie decyzji o zawieszeniu płatności, nie obliguje organu do automatycznego zaprzestania czynności w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej, natomiast obliguje do wstrzymania wypłaty przyznanej pomocy finansowej. Ponadto niedopuszczalne jest uchylanie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem zastosowania instytucji zawieszenia płatności, z powodu wszczętego postępowania karnego, jeżeli zawieszenie płatności może nastąpić tylko w odrębnym postępowaniu i odrębną decyzją. Zatem niedopuszczalne jest stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. z jednoczesnym "nakazaniem" organowi I instancji do orzekania w sprawie przedmiotowo odrębnej, niż sprawa już przez ten organ rozstrzygnięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Podkreślić więc należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że zwykle dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnię wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zatem sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd orzekający uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że Prezes ARiMR wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. tak naprawdę nie wskazał jakie normy postępowania zostały naruszone. Organ odwoławczy w swojej decyzji, wskazując na zaistniałą w jego ocenie zmianę stanu faktycznego skutkująca zmianą stanu prawnego sprawy, odniósł się wyłącznie do kwestii wykładni prawa materialnego. Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się przede wszystkim na zaistniałych okolicznościach faktycznych wynikających z wszczęcia przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwa w wyniku zawiadomienia złożonego przez ARiMR w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez ARiMR. Powyższe w ocenie Prezesa ARiMR powinno skutkować koniecznością uwzględnienia przez organ I instancji wyników śledztwa w ramach rozstrzygania wniosku skarżącej o przyznanie pomocy finansowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazań, jakie to czynności dowodowe należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Prezes ARiMR wskazał natomiast na wykładnię prawa materialnego: ww. art. 115 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. Zastrzeżenia Prezesa ARiMR w tej kwestii nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie przepisy postępowania naruszono i okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). W kontrolowanej sprawie w ocenie Sądu orzekającego Prezes ARiMR w ogóle nie wskazał naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. W wydanej decyzji wskazując na okoliczność wszczęcia śledztwa przez organy prokuratury stwierdził, że poprawne rozstrzygnięcie sprawy wymaga uwzględnienia jego wyników oraz zagwarantowanie stronie dwuinstancyjnej kontroli tak wydanej decyzji. W tej sytuacji uzasadnione jest uchylenie decyzji organu I instancji. W zaskarżonej decyzji zabrakło natomiast merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem organ odwoławczy nie znajduje uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, nie wskazuje w jakim zakresie naruszono przepisy postępowania oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, to powinien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). W toku ponownego postępowania organ odwoławczy albo uchyli decyzję organu I instancji w razie stwierdzenia, że jednak została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie albo w razie niestwierdzenia powyższych uchybień w zakresie przepisów postępowania rozstrzygnie sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).