II SA/Po 640/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. Stwierdza że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa w części obejmującej wskazanie, że terenów działki nr ew. [...] w N. , gmina D., na którym występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów nie przeznacza się pod eksploatacje kruszywa, II. Zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Rada Gminy przyjęła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., w części obejmującej dz. ewid. [...] w [...], [...] w S. oraz [...] w M. , Gm. D., stwierdzając, że przedmiotowa zmiana polega na wyznaczeniu udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego, zgodnie z rysunkiem studium. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. Ł., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.), jako właściciel nieruchomości nr [...] w N. gm. D., wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie postanowień uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., w części obejmującej dz. ewid. [...] w [...], [...] w S. oraz [...] w M., Gm. D., w zakresie, w jakim wyłączają one możliwość przeznaczenia ww. działki pod eksploatację kruszywa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że powyższa uchwała mimo uwzględnienia w studium udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego na działce nr [...] w [...], zawiera też postanowienia wykluczające przeznaczenie tejże nieruchomości pod eksploatację kruszywa. Na str. 81 tegoż zmienionego studium przyjęto, że "Terenów, na których ujawniono złoże nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa". Tymczasem, zdaniem wnoszącego wezwanie, złoża kopalin są wartością podlegającą prawnej ochronie, która znajduje swój wyraz w przepisach ustawy z dnia z dnia [...] czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm., dalej: P.g.g.), jak i przepisach ustawy z dnia z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: P.o.ś.). W art. 125 P.o.ś. zawarta jest klauzula ochronna, ustanawiająca dyrektywę, w myśl której złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Ochronę tę konkretyzuje art. 95 ust. 1 P.g.g. stanowiąc, że udokumentowane złoża kopalin (...), w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Kolejne jednostki redakcyjne artykułu wskazują, że dyrektywa ta ma moc obowiązku obwarowanego przymusem, zakreślają bowiem dwuletni termin na realizację tego obowiązku, licząc od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Wskazano też, że treść art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) koresponduje z powołanymi przepisami Prawa geologicznego i górniczego, albowiem w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin. Nie jest zatem dopuszczalne takie ukształtowanie studium, które niejako odgórnie wyklucza możliwość eksploatacji danego złoża. Takie postępowanie nie ma nic wspólnego z ochroną złoża. Dlatego zapisy zaskarżonego studium w tym zakresie są nieważne. M. Ł. podniósł nadto, że kwestionowane zapisy uchwały w sprawie zmiany studium naruszają chronione prawo własności, albowiem uniemożliwiają mu prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin. Nieruchomość położona w [...], a objęta zmianą studium została zakupiona przez niego w celu właśnie eksploatacji złoża. Skarżący wskazał też, że choć zapisy studium w tym przedmiocie zostały podjęte na skutek protestów społecznych, to podał, że protesty te nie dotyczyły złoża znajdującego się na jego nieruchomości. Ponadto dodał, że studium jako akt kierunkowy nie powinno zawierać zapisów dotyczących indywidualnych przedsięwzięć. Zdaniem M. Ł. przedmiotowa uchwała została w związku z tym podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium, gdyż Rada Gminy zakazując eksploatacji złóż na wskazanych w uchwale nieruchomościach przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę wykonywania prawa własności (art. 6 u.p.z.p.). Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. io art. 101 ust. 1 u.s.g. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając przyjęte stanowisko Rada Gminy wskazała, że nie może podjąć uchwały o uchyleniu postanowień uchwały, ponieważ jakakolwiek zmiana zapisów w obowiązującym studium może odbyć poprzez podjęcie uchwałę o zmianie studium. Ponadto wskazano, że kwestionowaną uchwałę podjęto mając na uwadze wyjątkowe okoliczności, a mianowicie liczne protesty i wnioski mieszkańców Gminy D.. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. uwzględniono w tym zakresie potrzeby interesu publicznego. Dodano, że Rada Gminy planuje podjęcie uchwały w sprawie opracowania nowego studium, po zarezerwowaniu środków w budżecie Gminy na rok 2017. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., w części obejmującej dz. ewid. [...] w [...], [...] w S. oraz [...] 41 w M., Gm. D., w zakresie w jakim uchwała ta wyłącza możliwość przeznaczenia działki nr [...] w [...] gm. D. pod eksploatację kruszywa. Skarżący zarzucił Radzie Gminy naruszenie: - art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, - art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, - art. 140 ustawy z dnia z dnia [...] kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 380 ze zm., dalej: K.c.) poprzez ich niezastosowanie, a także - art. 95 ust. 1 P.g.g. poprzez jego niezastosowanie. Mając na względzie przedstawione zarzuty skarżący wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w ww. zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi M. Ł. przytoczył argumentację tożsamą do zaprezentowanej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wyjaśnił, że o 1982 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży m.in. piasku i żwiru oraz wydobywania kruszywa. W celu kontynuowania tejże działalności skarżący kupił działkę nr [...] w [...], bowiem dotychczas eksploatowane złoża wyczerpują się. Wprowadzona zmiana studium w zakresie zakazu eksploatowania złoża udokumentowanego na tej działce wyklucza powyższe plany właściciela. Ponadto skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała w powołanym zakresie narusza art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, albowiem wprowadzony zakaz eksploatacji kruszywa ingeruje w istotę prawa własności, jest nieproporcjonalne, bowiem uniemożliwia korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Następnie, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. skarżący wskazał, że Rada Gminy nie wzięła pod uwagę przy uchwaleniu zmiany studium przysługującego mu prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Wprowadzając kwestionowany zapis wyłączona została całkowicie możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczenie, tj. wykluczono możliwość wydobywania udokumentowanych złóż. Tym samym nieruchomość ta utraciła dla skarżącego jakiekolwiek znaczenie gospodarcze. Skarżący dodał, że powyższe zapisy uchwały nie znajdują uzasadnienia w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., albowiem protesty mieszkańców nie dotyczyły przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżącego, lecz zlokalizowanych w S. i M.. Podnosząc zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 140 K.c. skarżący wyjaśnił, że wprowadzając zakaz eksploatacji złóż na działce nr [...] w [...] naruszono istotę prawa własności, albowiem uniemożliwiono skarżącemu jako jej właścicielowi pobierania z niej pożytków (wydobywania kruszywa). Skarżący wskazał też, że stosownie do art. 101 ust.1 u.s.g. zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż skutecznie wyłącza możliwość ubiegania się o przyznaniu mu koncesji na wydobycie kruszywa ze złoża znajdującego się na działce objętej zaskarżoną uchwałą. Skarżący powołał przepis art. 29 ust. 1 P.g.g. wskazując, że wedle normy w nim zawartej wraz z zaskarżoną częścią zaskarżonej uchwały, niemożliwym stało się uzyskanie przez niego wydobywanie kruszywa na działce nr [...] w [...], a w konsekwencji dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. W odpowiedzi Wójt Gminy D. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniając powody wprowadzenia kwestionowanego przez skarżącego zakazu eksploatacji kruszywa podano, że uwzględniono interes publiczny, który wynikał z licznych protestów mieszkańców Gminy D.. Wskazano, że mieszkańcy Gminy sprzeciwiali się prowadzeniu eksploatacji kruszywa, które może prowadzić do naruszenia krajobrazu oraz zakłócać korzystanie z nieruchomości sąsiednich, które jest dozwolone ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i dotychczasowymi stosunkami miejscowymi. Dodano, że na terenie Gminy D. funkcjonują już dwie kopalnie kruszywa, w związku z czym mieszkańcy posiadali wiedzę i wyobrażenie o możliwych konsekwencjach i niedogodnościach. Powołano przy tym stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 828/14, w którym stwierdzono, że nie są wykluczone takie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które ograniczają dopuszczalność wydobycia kopalin. Zaznaczono też, że w trakcie uchwalania zmiany studium M. Ł. nie wnosił uwag i zastrzeżeń do projektu. Reasumując Wójt [...] stwierdził, że nie znajdują oparcia w przepisach zarzuty skarżącego o naruszeniu prawa własności i Prawa geologicznego i górniczego, albowiem zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian w sferze prawa własności i nie narusza tego prawa. W piśmie procesowym z dnia 21 września 2016 r. skarżący podniósł, że organ nie przedstawił na okoliczność protestów mieszkańców dotyczących wydobywania kruszywa ze złóż należących do skarżącego żadnych dowodów. Co więcej z protokołu dyskusji nad projektem zmiany studium z dnia [...] marca 2013 r. nie wynika, aby wydobywanie kruszywa z tych złóż budziło jakiekolwiek kontrowersje społeczne. Skarżący przytoczył też opinię M. M. (str. 8 powołanego protokołu), który wskazał, że "w przypadku dwóch pozostałych żwirowni (w S. i w [...] mieszkańcy nie składają uwag być może dlatego, że lokalizacja tych żwirowni jest lepiej usytuowana i mieszkańcom nie będzie przeszkadzała żwirownia w sąsiedztwie". Na rozprawie przed Sądem w dniu 19 października 2016 r. skarżący podniósł, że za działkę zapłacił 750 tys. zł i jeśli jego firma ma istnieć to musi mieć możliwość jej eksploatacji. Wskazał, że z mieszkańcami i z poprzednimi władzami gminy były poczynione ustalenia, którędy będzie przewożone kruszywo tak, aby było jak najmniej dolegliwe dla mieszkańców. Pełnomocnik organu wskazał zaś, że Gmina D. na dzień dzisiejszy nie chce by były uruchamiane kolejne żwirownie, bowiem mogłoby to skutkować zmianą charakteru gminy z rolniczego na górniczy i byłoby to dolegliwe dla mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016, poz. 718 - dalej P.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie załatwia sprawy merytorycznie i nie może zastępować organu właściwego do jej załatwienia, gdyż powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., w części obejmującej dz. ewid. [...] w [...], [...] w S. oraz [...] 41 w M., Gm. D.. Oceniając legalność tego aktu Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia studium. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Z unormowania tego wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uprawnienie do kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze skład orzekający przyjął, iż skarżący wykazał, że kwestionowane zapisy studium dotyczące obszaru, na którym położona jest jego działka, naruszają jego interes prawny poprzez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zważyć należy, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., Nr 80 z poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod określone zagospodarowanie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie wykorzystanie. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Tym samym skoro studium jest wiążące dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowiąc akt prawa miejscowego nie może naruszać ustaleń studium, a więc ustanawiać sprzecznych rozwiązań (co wynika jednoznacznie z treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p), to wprowadzenie w studium ograniczeń co do sposobu zagospodarowania danego terenu ma realne przełożenie na uprawnienia właścicielskie skarżącego. Wobec tego, że radę gminy wiążą przy uchwalaniu planu ustalenia zaskarżonego studium to bez ich weryfikacji skarżący nie ma możliwości zabezpieczenia się przed wprowadzeniem do przyszłego planu miejscowego niekorzystnych dla siebie rozwiązań. W sytuacji skarżącego tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu poprzez rozpoznanie zarzutów do rozwiązań planistycznych ustalonych w studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1547/11 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto wskazać należy, iż planowanym przez skarżącego sposobem zagospodarowania należącej do niego działki jest prowadzenie na niej wydobycia kruszywa w celach komercyjnych i w ramach wykonywanej działalności gospodarczej, zaś kwestionowane przez niego zapisy wprowadzone w ramach zmiany studium stanowią między innymi, że terenów działki nr [...] w [...], na których występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż warunki wydobywania kopalin ze złóż określa ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 196, dalej P.g.g.), która w art. 7 ust. 1 wskazuje, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach, zaś w ust. 2 tego samego artykułu, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Jednocześnie zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, która uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w określonej przestrzeni (art. 21 ust. 5 P.g.g.). Również z tych regulacji wyprowadzić można interes prawny skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej zmiany studium, albowiem w sytuacji gdy dla przedmiotowego terenu brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, to właśnie wprowadzenie do studium zapisów dotyczących udokumentowanych złóż kopalin wskazujących, że złóż tych nie przeznacza się do eksploatacji, ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości i samodzielnie uniemożliwia mu skuteczne ubieganie się o koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża zlokalizowanego na należącej do niego nieruchomości. Należy wszakże podkreślić, że samo stwierdzenie wystąpienia takiego naruszenia nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1573/12, CBOSA). Zarazem, jak z powyższego wynika, oceny naruszenia owego obiektywnego porządku prawnego dokonuje się w granicach wyznaczonych stwierdzonym naruszeniem interesu prawnego skarżącego, co w realiach niniejszej sprawy oznacza ograniczenie kontroli sądowej jedynie do tych zapisów zmienionego studium, które dotyczą nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Reasumując stwierdzić należy, iż w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaistniały w tak określonym zakresie przedmiotowym warunki kontroli legalności zaskarżonej zmiany studium przez Sąd. W związku z tym wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając z urzędu (albowiem zarzutów tego rodzaju nie podnosił skarżący) w pierwszej kolejności przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowej zmiany studium. Kontrola ta pozwoliła na stwierdzenie, iż w toku procedury uchwalania zmiany studium nie doszło do naruszenia trybu sporządzania tego aktu planistycznego. Odnosząc się natomiast do kwestii istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium wskazać należy, iż nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Stanowią one standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń studium, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji Zwrócić również należy uwagę, iż gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod tym kątem w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w myśl art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 kwietnia 2013 r.), w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Już tylko językowa wykładnia tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że uwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin nie może być rozumiane jako upoważnienie do ustanowienia całkowitego zakazu ich eksploatacji, albowiem taki zakaz funkcjonalnie zrównuje tereny gdzie występują udokumentowane złoża kopalin z terenami, gdzie złóż takich brak, a więc stanowi przeciwieństwo uwzględnienia specyfiki terenu wynikającej z występowania tychże złóż. Już tylko z tego powodu zaskarżoną uchwałę uznać należy za naruszającą w istotny sposób jedną z określonych w art. 10 ust. 1 zasad sporządzania studium, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w zakresie wyznaczonym granicami sprawy. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają doprecyzowania powyższej regulacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin, lecz regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Przede wszystkim do tych odrębnych ustaw należą ustawa – Prawo ochrony środowiska oraz ustawa – Prawo geologiczne i górnicze W tym kontekście zauważyć należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.; dalej: P.o.ś.), w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 71 ust. 4 P.o.ś.). Teren, na którym znajdują się złoża kopalin podlega także ochronie uregulowanej w przepisach przywoływanej juz ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 P.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Co za tym idzie uwzględniając fakt, iż proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), stwierdzić należy, iż bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a P.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 P.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 P.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 P.o.ś.). Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają zaś kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Wynika z tego, że to kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 P.g.g.). To zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku (art. 126 ust. 1 P.o.ś.). Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi etc. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem – zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., II GSK 1841/13). Podkreślić jednakże należy, iż proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny (patrz: art. 49h ust. 3 pk 1, 2, 8, 10; art. 49k ust. 1 pkt 2, 4, 5; art. 49t ust. 3; art. 49u ust. 1 pkt 1, 2; art. 49w ust. 1 pkt 2; art. 49z ust. 3 pkt 4; art. 49za ust. 1 pkt 1, 4 P.g.g.). To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 P.o.ś. Ponadto zauważyć należy, że to koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 ww. ustawy nie zawiera żadnego wyjątku. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (a w dalszej kolejności plan miejscowy) ma zaś ujawniać istnienie takiego udokumentowanego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością arbitralnego decydowania przez organ uchwałodawczy gminy nie tylko o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny, lecz – jak wskazuje się w orzecznictwie - nawet z możliwością decydowania o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15). Jednocześnie podkreślić należy, iż ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 P.g.g. nie oznacza obowiązku kształtowania miejscowego ładu przestrzennego w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie nakłada na podmiot dysponujący władztwem planistycznym wymóg takiego kształtowania podejmowanych aktów planistycznych, by zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze. Przeznaczenie to będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin, jak również od sposobu ich wydobycia i wartości o charakterze materialnym i niematerialnym jaka przedstawia dla społeczności teren, na którym znajduje się udokumentowane złoże kopaliny. Przeznaczenie obszaru na inne cele niż tylko wydobywcze nie może jednakże przybrać formy generalnego zakazu eksploatacji ujawnionego złoża kopalin. Organ uchwałodawczy posiada bowiem kompetencje do ustalenia warunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje się złoże, jednak nie może tego dokonać w sposób dowolny i woluntarystyczny. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej uchwały zauważyć zaś należy, iż taki właśnie arbitralny i dowolny charakter miało wprowadzenie do studium zapisów, iż terenów działki nr [...] w [...] na którym występuje udokumentowane złoże kopalin w postaci piasków i żwirów nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie wskazano bowiem jakichkolwiek powodów przyjęcia takowego rozwiązania ingerującego w prawo własności skarżącego, jak i nie wskazano, jak przyjęcie tego rodzaju zakazu ma się do zasady racjonalności gospodarowania ograniczonymi zasobami, do jakich niewątpliwie należą występujące w udokumentowanych złożach kopaliny. Zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano, że wejście w życie zmian studium ma na celu wyznaczenie udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego zgodnie z rysunkiem planu, w ogóle nie ujawniając, że co do części ujawnianych w studium złóż elementem tych zmian jest także uniemożliwienie ich potencjalnej eksploatacji. Powodów przyjęcia kwestionowanych zapisów odnośnie terenu obejmującego nieruchomość skarżącego nie udało się także samodzielnie odnaleźć działającemu w tym w zakresie z urzędu Sądowi w przedłożonej dokumentacji planistycznej. Podkreślenia wymaga, iż pierwotna wersja zmiany studium poddana procedurze planistycznej, jak i kolejne, poza projektem ostatecznie uchwalonym, nie przewidywały zakazu eksploatacji złoża w [...] i wprowadzały zapis o treści "Przedmiotowa zmiana dotyczy terenu położonego w miejscowości N., gm. D. i polega na wyznaczeniu udokumentowanego złoża kruszywa, które potencjalnie może być przeznaczone do eksploatacji, zgodnie z rysunkiem studium;". Z powyższym wiąże się okoliczność, że stanowiące element dokumentacji planistycznej kolejne wersje "Prognozy oddziaływania na środowisko" opiniujące tą właśnie pierwotną wersję projektu zmiany studium nie obejmującą zapisów kwestionowanych w skardze, nie tylko nie zawierały jakichkolwiek wskazań przemawiających za wprowadzeniem tego rodzaju zakazów, lecz wręcz kończyły się konkluzją, że przyjęcie proponowanego rozwiązania planistycznego nie wywoła niepożądanych zmian w środowisku, natomiast udostępni nowe tereny inwestycyjne. Wersje projektu uchwał w przedmiocie zmiany studium, które przewidywały, iż ujawnione w studium udokumentowane złoże kruszywa na działce nr [...] w [...] potencjalnie może być przeznaczone do eksploatacji zostały również pozytywnie zaopiniowane przez organy współdziałające, w tym Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał, że planowane inwestycje nie naruszą zasad ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., który wskazał jedynie na konieczność właściwego prowadzenia eksploatacji i sukcesywnej rekultywacji wyrobisk, aby ograniczyć degradacje walorów i funkcji przyrodniczych. Również żadna z licznie zgłoszonych do projektu zaskarżonej uchwały uwag nie dotyczyła złoża kopalin występującego na nieruchomości skarżącego w [...] i jego eksploatacji, zaś wszelkie zgłaszane uwagi i protesty podnoszone podczas dyskusji publicznych nad projektem i obrad Rady Gminy i jej komisji dotyczyły wyłącznie potencjalnej eksploatacji innych złóż w miejscowościach M. i S.. Nawet niedokonując oceny czy protesty mieszkańców są wystarczającą przesłanką dla wprowadzenia w studium zapisów uniemożliwiających eksploatację udokumentowanych złóż kopalin (bowiem nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której zakres przedmiotowy wyznaczony jest przez interes prawny strony skarżącej i co za tym idzie ograniczony do postanowień dotyczących działki nr [...] w [...] zauważyć zatem należy, iż protesty te - wskazywane jako przesłanka podjętych przez Radę Gminy rozstrzygnięć w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu uchwały podjętej w następstwie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa - nie dotyczyły złoża zlokalizowanego w [...] na nieruchomości skarżącego. Dla wykazania charakteru tego zapisu uchwały w przedmiocie zmiany studium szczególnie znamienną jest wypowiedź Kierownika Referatu Rozwoju Gospodarczego Z. L. podczas dyskusji publicznej nad projektem zmiany studium, jak miała miejsce w dniu [...] marca 2013 r., gdzie przedstawiciel Urzędu Gminy wprost wskazał, że do projektu zmiany studium w [...] nie wpłynęła żądna uwaga, ale w związku ze zmianami w aneksie do Studium dla obszaru S. - M. dokonano również zmiany zapisu dla obszaru w [...]. Nigdzie w dokumentacji planistycznej nie wyjaśniono przy tym jaki związek zachodzi pomiędzy złożami kopalin w [...] i w S. oraz M. i dlaczego uzasadnia on łączne ich traktowanie, tym bardziej iż w tej samej uchwale w przedmiocie zmiany studium, dla innego ujawnianego udokumentowanego złoża kruszywa położonego w miejscowości S. przyjęto zapisy umożliwiające jego eksploatację. Jedyny w dokumentacji planistycznej zapis wprost dotyczący złoża w [...] stanowi przy tym wypowiedź członka Komisji Ochrony Środowiska i Porządku Publicznego Rady Gminy M. K. na wspólnym posiedzeniu komisji Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2013 r., w której przywołał on bliżej nieokreśloną pozytywną opinię mieszkańców [...] z 2011 r. na temat eksploatacji kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego, wskazując, że ówczesna decyzja została wypracowana na mocy porozumienia z inwestorem, który zadeklarował niekorzystanie z dróg prowadzących przez miejscowość N. do transportu żwiru. W kontekście powyższych rozważań uznać należy, iż wprowadzone w ramach zmiany studium zapisy wyłączające możliwość eksploatacji udokumentowanego złoża kopalin na działce w [...] miały charakter arbitralny i dowolny i co za tym idzie muszą być uznane za przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika skarżonego organu na rozprawie, iż Gmina D. na dzień dzisiejszy nie chce by były uruchamiane kolejne żwirownie, bowiem mogłoby to skutkować zmianą charakteru gminy z rolniczego na górniczy i byłoby to dolegliwe dla mieszkańców, wskazać należy, iż nie miała ona jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem kwestionowany zapis studium nie wprowadzał jakichkolwiek ograniczeń w uruchamianiu kolejnych żwirowni, ze względu na funkcjonowanie tego rodzaju przedsiębiorstw na terenie gminy, lecz definitywnie i niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności eliminował na przyszłość możliwość legalnej eksploatacji udokumentowanego złoża kopalin. Oczywiście inną byłaby zaś sytuacja polegająca na wprowadzeniu do studium (i następnie planu miejscowego) zapisów limitujących ilość jednocześnie działających na obszarze gminy miejsc eksploatacji złóż kopalin, ze względu na potrzebę ochrony dotychczasowego ładu przestrzennego na terenie gminy, które to regulacje mogłyby być ocenione jako nienaruszające generalnej zasady racjonalnego gospodarowania udokumentowanymi zasobami kopalin, zaś z inna sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdzie rada gminy generalnie przesądziła, że terenów w [...] na których ujawniono udokumentowane złoże nie przeznacza się pod eksploatację kruszywa. Skutkiem prawnym niniejszego orzeczenia jest takie ukształtowanie obowiązującego na terenie Gminy D. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, iż akt ten ujawnia występowanie udokumentowanych złóż kopalin na działce nr [...] w [...], a jednocześnie nie wprowadza zakazu przeznaczenia tego obszaru pod eksploatację kruszywa, poprzestając na ogólnym ustaleniu sposobu wykorzystania tejże nieruchomości określonym w studium.