II SA/Rz 1214/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego -skargę oddala- Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art 157 § 1 i 2 w zw. z art 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w sprawie przyznania A. G. ( dalej: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 26 lutego 2013 r. skarżący zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Do wniosku dołączył orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z dnia 8 stycznia 2013 r, datowanej od dnia 11 grudnia 2012 r. na stałe. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wójt Gminy przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką w wysokości 520 zł na okres od 1 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. W podstawie prawnej wskazał art 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992; dalej: "u.ś.r.") oraz art 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2012 r., poz. 1548; dalej: "ustawa o zmianie u.ś.r.") oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz.U. z 2013 r., poz. 3). Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej o wypłatę należnego świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 520 zł miesięcznie za trzy lata wstecz wraz z ustawowymi odsetkami za okres od 1 kwietnia 2014 r. do 1 stycznia 2017 r. w łącznej kwocie 18.720 zł, w związku z błędnie wydaną decyzją a także o bieżącą wypłatę należnego świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączył decyzje z dnia 26 lutego 2013 r. oraz kierowane do niego w dniu 16 maja 2014 r. pismo Wójta Gminy informujące, że z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz.U. z 2014 r., poz. 567 ), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjnego na podstawie art 11 ust. 3 ustawy o zmianie u.ś.r. z dniem 1 lipca 2013 r. Na podstawie tej ustawy wniosek należało złożyć maksymalnie w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy tj. od 15 maja 2014 r. do 15 września 2014 r. W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował skarżącego, że decyzja została wydana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów, odnośnie zaś wniosku dotyczącego wypłaty należnego świadczenia, że ma możliwość ubiegania się o świadczenie opiekuńcze. W dniu 19 lipca 2017 r. skarżący reprezentowany przez adwokata złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w oparciu o art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzji zarzucił naruszenie art 24 ust. 4 u.ś.r. przez nie przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, a także art 31 u.ś.r. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazało, że w oparciu o art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym za naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć naruszenie wyraźnej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawnej. Taka sytuacja nie zaistniała. Organ I instancji wydał decyzję w oparciu i zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie było podstaw do zastosowania art 31 u.ś.r. Ostatni z wyżej wymienionych przepisów stanowi samodzielną podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w sytuacji, w której odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości – dokonane w prostowanej decyzji – były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Sprostowanie to nie ma charakteru porządkowego lecz stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: - art 87 w zw. z art 32 i 2 Konstytucji przez stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, - art 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 7 w zw. z art 160 K.p.a., - art 7 w zw. z art 10 K.p.a. przez brak podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownych i przewidzianych prawem działań, mających na celu rozpoznanie istoty sprawy, zgodnie z zasadą prawy materialnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]lutego 2013 r. w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Prawidłowo Kolegium przyjęło, że istota stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się do ustalenia, czy treść decyzji zawiera takie wady, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które powodują konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, dlatego też uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W ramach wszczętego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest więc jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Działając w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok z dnia 21 listopada 1994r. III SA 388/94) jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ( wyrok z dnia 25 lipca 2006 roku sygn. akt II SA/Rz 116/06 wyrok z dnia 11 października 2006 roku sygn. akt II SA/Rz 114/06) za naruszenie prawa uznaje się naruszenie wyraźnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawnej. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. W chwili wydawania decyzji obowiązywał przepis art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku ( Dz. U z 2012 roku poz. 1548 ) w następującym brzmieniu: Art. 11. 1. Osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. 2. W przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1,, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio. 3. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. 4. Organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z brzmienia art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) nie wynika, że stanowi on podstawę do przyznania świadczenia jedynie na okres do dnia 31 grudnia 2012 r. Wynika z niego natomiast, że ustalając prawo do świadczenia, które powstało przez tym dniem, organ powinien je przyznawać na dotychczasowych zasadach, jednak z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 11 i 12 tej ustawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że na mocy art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. ( por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r. II SA/Ol 314/13) Pan G. złożył wniosek dnia [...] lutego 2013 roku i decyzja wydana została także tego dnia więc w chwili obwiązywania powołanego przepisu ustawy zmieniającej. Organ działając w oparciu o przepis art. 24 ust.2a ustawy o świadczeniach rodzinnych określił początek wypłaty świadczenia na 1 grudnia 2012 roku, ponieważ jak stanowi przepis jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożono w grudniu 2012 roku. Koniec przyznania świadczenia określono zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przepisem zmieniającym . Tut Kolegium zbadało całość sprawy i stwierdziło iż analiza stanu prawnego i stanu faktycznego nie wskazuje iż zaistniała przesłanka ujęta w przepisie art. 156 §2 kpa. W zakresie natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać należy iż przepis art. 31 stanowi samodzielną podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w sytuacji, w której odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości - dokonane w prostowanej decyzji - były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Sprostowanie to nie ma zatem charakteru porządkowego, lecz stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia. Jest to tryb swoisty dla decyzji wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych, przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości zastosowania tego trybu do decyzji nieostatecznych czy ostatecznych, ani nie wskazuje, by uprzednie wyczerpanie toku instancji stanowiło przesłankę zastosowania tego przepisu. Zatem od realiów konkretnej sprawy zależy, czy w sprawie zastosowany zostanie art. 31 nie stanowił on natomiast podstawy wydania decyzji objętej wnioskiem zatem jego nie zastosowanie nie może stanowić podstawy jej wzruszenia. W związku z czym w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Należy również stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 87 w zw. z art. 32 i art. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącego należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres po 30 czerwca 2013 r. Sąd uznał je za bezzasadne. W tym miejscu podnieść trzeba, że w tle rozpoznawanej sprawy znajdują się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), która poddawana była na przestrzeni okresu obowiązywania wielokrotnym nowelizacjom, powodującym stan wykluczający możliwość przyjęcia, że osoby korzystające z przewidzianych w niej świadczeń mogły mieć zaufanie do w ten sposób stanowionego prawa. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r. Nr 9, poz. 134) stwierdził m.in. że "bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego, to jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny (zob. wyroki TK z: 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; 19 listopada 2008 r., sygn. KP 2/08). Z tej perspektywy należy negatywnie ocenić labilność legislacji dotyczącej przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego, co znaczy, że pożądaną cechą systemu prawa jest stabilność rozwiązań, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych". W przywołanym wyżej wyroku Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowana przez Trybunał nowelizacja wprowadziła zasadę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nabytego na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji administracyjnych wygasa ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od 1 lipca 2013 r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r., a ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji w ocenie Trybunału naruszyły określone wzorce konstytucyjne. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony. Trybunał zaznaczył wprawdzie w sposób wyraźny, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym przywróceniu prawa do tego świadczenia. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń, a wykonanie tego wyroku zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy. W wykonaniu powyższego wyroku doszło do uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 z późn. zm.), która w art. 2 ust. 1 przewidywała, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy "naprawczej" należy wykładać w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi, dotyczącymi ochrony praw słusznie nabytych. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja (...) wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (...) z dniem 1 lipca 2013 r." należy zatem odnosić nie tylko do decyzji, które obowiązywały w dniu 1 lipca 2013 r., ale także do tych decyzji, które wprawdzie straciły ważność w okresie pomiędzy dniem 1 stycznia 2013 r. a 30 czerwca 2013 r. z powodu upływu okresu na jaki zostały wydane, ale ich adresaci nie mogli uzyskać - mimo istnienia po ich stronie ekspektatywy dostatecznie ukształtowanej - decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na czas dalszy, tylko ze względu na wejście w życie nowych przepisów (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r, sygn. akt I OSK 3369/15). Reasumując, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji jak i wyeliminowanie z obrotu prawnego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.