II OSK 1044/18

Dnia 11 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 996/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1044/18 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie IVSA/Po 996/17 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P.. - na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art.10,art.16, art.145 par.1 pkt 4, art.146, art. 151 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi z uwagi na upływ terminu przedawnienia określonego w art.146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a., a także naruszenie art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania "mających istotny wpływ na wynik sprawy" tj. art.10, art.156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art.77 k.p.a., a także art.74 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które miało wpływ na wynik sprawy przez nieuchylenie decyzji Wojewody W., pomimo uchylenia decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2017r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i "ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący w oparciu o art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył w terminie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty W. z dnia [...]. 11. 2010r. udzielającą pozwolenia na budowę stacji przeładunku odpadów. Skarżący podniósł, że decyzja ta nigdy nie została mu doręczona. Powołując się na przepis art.146 § 1 k.p.a. stwierdził, że doręczenie decyzji powinno być rozumiane, jako doręczenie stronom, które powinny brać udział w postępowaniu czyli także skarżącemu, co jednak nie nastąpiło. Nie chodzi tu bowiem o doręczenie decyzji stronom biorącym udział w sprawie, a przedmiotem ochrony powinna być strona pominięta. W związku z tym w jego ocenie Sąd dokonał błędnej oceny upływu 5 letniego terminu, w trakcie którego dopuszczalne było uchylenie decyzji, co do której toczyło się wznowione postępowanie administracyjne. Wskazał także na możliwość zastosowania instytucji przerwania biegu przedawnienia. Organ odwoławczy w tej sytuacji nie powinien uwzględniać przedawnienia lecz wyjaśnić, czy decyzja została doręczona, komu i kiedy. Pomimo upływu terminu 5 lat, o którym mowa w art.146 § 1 k.p.a. organy administracyjne powinny dalej prowadzić postępowanie, co do meritum. Skarżący wskazał, że z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiono mu dokonanie konkretnych czynności procesowych takich jak wniesienie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że Sąd naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., ponieważ gdyby prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.105 §1 k.p.a., to zamiast oddalić skargę wydałby wyrok uchylający zaskarżoną decyzję. W ten sposób niewłaściwie zastosowano art.151 p.p.s.a. Skarżący dalej wskazał, że w tej sprawie krąg stron powinien być ustalony w oparciu o art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. W jego ocenie doszło do naruszenia art.7k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone było wyjątkowo przewlekle, co skutkowało przedawnieniem. Naruszenie art.16 k.p.a. upatruje w tym, że Sąd uznał przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę stacji przeładunku odpadów za zgodną z prawem pomimo pominięcia w całym procesie decyzyjnym skarżącego. Uzasadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018,poz.1302 t.j. dalej powoływanej jako "p.p.s.a")., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była decyzja Wojewody W., który w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i 151 §2 k.p.a. w zw. z art.146 § 1 k.p.a. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2017r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 23 listopada 2010r., którą Miastu G. udzielono pozwolenia na budowę stacji przeładunku odpadów na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...] obręb B.i orzekł, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że M. P. nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Jednocześnie Wojewoda W. wskazał, że nie uchyla w/w decyzji z 23 listopada 2010r z powodu upływu 5 lat od jej doręczenia. Skarżący w skardze kasacyjnej podnosi zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji (art. 174 p.p.s.a.). Ponadto zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania powinno być powiązane z naruszeniem przez sąd wojewódzki przepisu procedury sądowoadministracyjnej, ponieważ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Prowadząc postępowanie, nie stosują przepisów procedury administracyjnej, a jedynie oceniają (w granicach kontroli) zaskarżony akt, w tym prawidłowość zastosowania przepisów proceduralnych przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1432/15, dostępny jw.). W konsekwencji, bez chociażby pośredniego powiązania zarzutów naruszenia konkretnych przepisów procedury administracyjnej z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, nie jest możliwie skuteczne przypisanie sądowi wojewódzkiemu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1583/15, dostępny jw.). Odnosząc powyższe uwagi do tej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna opracowana przez fachowego pełnomocnika procesowego zawiera uchybienia dotyczące wymogów stawianych tego typu pismom w postępowaniu sądowym. Jej autor poza innymi uchybieniami, nie powiązał zarzutów naruszenia przepisów postępowania (poza jednym przypadkiem), a także przepisów prawa materialnego z właściwymi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W uzasadnienia skargi kasacyjnej powołuje się on , chociaż w sposób ogólny, na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c i art.151 p.p.s.a. W ocenie NSA umożliwia to odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1) , ponieważ charakter tych zarzutów można jednak ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. I tak, strona skarżąca kasacyjnie w oparciu o podstawę kasacyjną z art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca naruszenie przepisów postępowania "mających istotny wpływ na wynik sprawy" (powinno być naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak wynika to z treści art.174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art.10, art.156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art.77 k.p.a. Pomijając już fakt, że nie wskazano w tym zarzucie naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to powiązanie w/w przepisów postępowania administracyjnego jest na tyle przypadkowe, że trudno odczytać zamysł tego zarzutu. Przepis art.156 § 1 k.p.a. stanowi : "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:" po czym następuje wskazanie w siedmiu punktach przesłanek nieważności decyzji. Z powodu której przesłanki nieważności objętej art.156 § 1 k.p.a. zaskarżona decyzja miałaby być nieważna tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odnosi się w ogóle do art.156 k.p.a. Podobnie nie wskazano właściwej jednostki redakcyjnej przepisu art.77 k.p.a., który dotyczy postępowania dowodowego a składa się z czterech paragrafów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie można wywieść w jaki sposób przepis ten został naruszony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli instancyjnej. Innymi słowy, autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, poprzez dokonywanie wyboru za wnoszącego skargę kasacyjną, który przepis prawa został naruszony i dlaczego ani też korygowania ewentualnych błędów (por. wyroki NSA z dnia: 6 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1669/12,14 marca 2013 r. sygn. I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1977/12 - orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OSK 1890/13, dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia art.156 § 1 i art.77 k.p.a. jest wobec powyższego nieskuteczny. Odnośne do naruszenia art.10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że z naruszeniem art.10 § 1 k.p.a. strona nie była zawiadomiona przez organ o zebraniu materiału dowodowego, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się i składanie wniosków. Jednak skarżący nie odnosi tego naruszenia procesowego do niniejszego postępowania lecz do postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2010r. wskazując, że nie mógł się wypowiedzieć co do zgromadzonego materiału w przedmiocie pozwolenia na budowę, a następnie wnieść środka odwoławczego. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała natomiast na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które nie pozwoliłyby organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiej argumentacji uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera. Z tych względów zarzut naruszenia powyższego przepisu nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art.7 k.p.a. przez "wyjątkowo przewlekle" prowadzenie postępowania. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej stanowiąc, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizując zasadę prawdy obiektywnej organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem na wstępnym etapie badał zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postepowania oraz przesłanki podmiotowe i przedmiotowe podania, następnie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji przeładunku odpadów, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie wszczęte w/w postanowieniem toczyło się od 2014r., ponieważ decyzje organu I instancji były dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia odwołań skarżącego , dwukrotnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi M.Pruchniewicza uchylał decyzje organu odwoławczego( sprawy sygn. akt : IV SA/Po 1315/14, IV SA/Po 959/15). Odnosząc się do uwag skarżącego o przewlekłym procedowaniu organów w niniejszej sprawie, to nie ulega wątpliwości, że organ w trybie wznowienia postępowania zobowiązany jest załatwić żądanie strony w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jeżeli jednak skarżący uważał, że organ dopuszcza się przewlekłości postępowania procedując za długo w sposób nieusprawiedliwiony okolicznościami sprawy, to stanowiło to podstawę do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), nie jest natomiast argumentem przemawiającym za naruszeniem w tej sprawie zasady prawdy obiektywnej. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 74 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r.poz.2107) przez nieuchylenie decyzji Wojewody W., pomimo uchylenia decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2017r. Po pierwsze przepis art. 74 k.p.a. reguluje kwestię dostępu do akt sprawy, po drugie składa się z dwóch paragrafów i tak w przypadku art.156 § 1 i art.77 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej, nie jest więc wiadome jaki konkretnie przepis, a także w jaki sposób miałby on zostać naruszony, ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji w tym zakresie, brak jest uzasadnienia jaki jest związek przyczynowy między naruszeniem tego przepisu a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z kolei artykuł 3 § 2 w/w ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw. Nie jest zrozumiałe w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby naruszyć regulację zawartą w tym przepisie, skoro jest to przepis ustrojowy określający właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach której sprawuje on m.in. nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych (jako Sąd drugiej instancji, weryfikujący formalną i merytoryczną prawidłowość orzeczeń tych sądów). Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ w tej sprawie orzekł zgodnie ze swoją właściwością dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. W oparciu o podstawę kasacyjną z art.174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art.10, art.16, art.145 §1 pkt 4, art.146, art. 151 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi z uwagi na upływ terminu przedawnienia określonego w art.146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. Zarzut ten nieprawidłowo ujmuje jako przepisy prawa materialnego, a nie procesowego art.10, art.16 i art.151 k.p.a. Natomiast materialnoprawny charakter mimo umieszczenia tego przepisu w kodeksie postępowania administracyjnego ma regulacja zawarta w art.145 §1 pkt 4 k.p.a., ponieważ dotyczy przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego. Także przepis art.146 § 1 k.p.a. chociaż zamieszczony został w przepisach proceduralnych, ma charakter materialny, dlatego że określa terminy przedawnienia, których upływ powoduje, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, w tym wniesienie żądania o wznowienie postępowania, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego zostanie wobec tego rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście naruszenia art.145 § 1pkt 4 k.p.a. i art.146 §1 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnosi, że art.146 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, iż nie chodzi w nim o doręczenie decyzji stronom biorącym udział w sprawie, ale przedmiotem ochrony powinna być strona pominięta w postępowaniu i w związku z tym termin ten w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu, względnie powinien być liczony od momentu złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. Powyższa interpretacja art.146 § 1 k.p.a. dokonana przez skarżącego jest błędna. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższy przepis określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r. II OSK 1776/2007 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., I SA 1526/00, LEX nr 82800). Wyklucza to interpretację art. 146 § 1 k.p.a. przedstawioną w skardze, że termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom. Przy takiej wykładni jak zaprezentowana w skardze, wymienienie w art. 146 § 1 k.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miałoby żadnego sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kłóci się to z podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a., którą jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym ostatnim przepisie. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma charakter bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu co do tego, że ostateczna decyzja z Starosty W. dnia 23 listopada 2010r. o pozwoleniu na budowę stacji przeładunku odpadów na działkach nr ew. [...] i [...] , obręb B. została doręczona stronom biorącym udział w tym postępowaniu najpóźniej 24 listopada 2010r. W związku z tym 5 letni termin przedawnienia o jakim mowa w art.146 § 1 k.p.a. upłynął 24 listopada 2015r., co jak stwierdził trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykluczało merytoryczne rozpoznanie sprawy. Upływ terminu przedawnienia oznacza bowiem zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Słusznie także organ odwoławczy w tej sytuacji zastosował art.151 § 2 k.p.a. stwierdzając, że w/w decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu jako strony tego postępowania M. P.. W świetle powyższego nie były usprawiedliwione powołane w skardze kasacyjnej materialnoprawne podstawy kasacyjne skoro z powodu upływu terminu przedawnienia organ administracji publicznej i Sąd I instancji nie mogli skutecznie podważyć materialnoprawnych aspektów decyzji z dnia 23 listopada 2010r. Za wadliwe skonstruowany należy uznać podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać w tej sprawie naruszenie tego przepisu :przez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza stwierdzeniem, że w/w przepis może mieć zastosowanie w tej sprawie brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Z tego powodu zarzut ten nie poddaje się kontroli instancyjnej i uznać go należy za bezskuteczny. Można tylko dodać, że organ odwoławczy, na co zresztą wskazuje wprost sentencja zaskarżonej decyzji nie miał wątpliwości, że skarżący ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2010r. W związku z powyższym, skoro podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy