II OSK 2840/17

II OSK 2840/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia WSA (del.) Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 70/17 w sprawie ze skargi K. Z. na bezczynność Wójta Gminy Ulan Majorat w przedmiocie wypłaty diet i wynagrodzenia radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Wójta Gminy Ulan Majorat do rozpatrzenia podania K. Z. w przedmiocie wypłaty zaległych diet i wynagrodzenia radnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz akt sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Ulan Majorat nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy Ulan Majorat na rzecz skarżącego kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 70/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. Z. (dalej skarżący) na bezczynność Wójta Gminy Ulan Majorat (dalej Wójt), w przedmiocie wypłaty diet i wynagrodzenia radnego. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: W dniu 19 sierpnia 2016 r. do WSA wpłynęła skarga K. Z. na bezczynność Wójta w sprawie nierozpatrzenia podania o wydanie decyzji i zapłatę na jego rzecz 9.914,40 zł. Skarżący wyjaśnił, że żądana przez niego suma pieniężna obejmuje niewypłacone w latach 2002-2014 diety z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz przysługujące mu w tym okresie koszty podróży. Wyjaśnił, że we wskazanym okresie był radnym Gminy oraz sołtysem wsi Żyłki i w tym czasie otrzymał tylko diety z tytułu pełnienia funkcji radnego, nie otrzymał należnego mu wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz zwrotu kosztów podróży. Skarżący wskazał, że Sąd Rejonowy w Radzyniu Podlaskim postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt [...], odrzucił pozew o żądanie zapłaty na jego rzecz wspomnianej wyżej sumy pieniężnej. Postanowieniem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 140/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił powyższą skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 664/17, uchylił wskazane wyżej postanowienie i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że skoro sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w niniejszej sprawie, to zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), WSA nie mógł odrzucić skargi, z uwagi na brak właściwości. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, WSA zwrócił uwagę, że przed organem nie toczyło się postępowanie administracyjne, w ramach którego Wójtowi można byłoby przypisać bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej. Jakkolwiek skarżący domagał się załatwienia swojego żądania, poprzez podjęcie działań przez wskazany organ i wydania decyzji, to wniosek skarżącego nie mógł spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego dającego wskazanemu organowi podstawę do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach skarżącego, zgodnie z żądaniem. Przepis art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy może więc zadecydować o określeniu zasad przyznania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego gminy, a więc także sołtysom, diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Nie oznacza to jednak, że powołany wyżej przepis daje wójtowi gminy podstawę do załatwienia sprawy dotyczącej wypłaty sołtysowi diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej w formie decyzji administracyjnej, czego domagał się skarżący. Trzeba mieć przy tym na względzie, że dieta – ze swej istoty – stanowi wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści, np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy, jakie sołtys nie uzyskuje wskutek wykonywania powierzonej mu funkcji. Dieta nie jest więc wynagrodzeniem za pełnienie funkcji sołtysa. Podobny charakter ma – co oczywiste – zwrot kosztów podróży służbowej, odpowiadający wysokości kosztów realnie poniesionych w tym zakresie. Uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym - aktem kierownictwa wewnętrznego. Dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, a jedynie reguluje zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. W konsekwencji przepisy tego aktu kierownictwa wewnętrznego, który nie jest źródłem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji), nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. W tej sytuacji WSA uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd w takim postępowaniu ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ pozostaje w bezczynności. Sąd nie mógł zatem oceniać merytorycznie wyrażonego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r., znak: SKA.0042.2.2016, stanowiska organu dotyczącego odmowy uwzględnienia opisanego wyżej żądania skarżącego. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wydanie błędnego orzeczenia, tj.: 1) art. 190 p.p.s.a. - przez niezastosowanie się WSA do wykładni prawa przedstawionej przez NSA w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 664/17, a w szczególności nieodniesienie się do kwestii faktu istnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia [...] marca 2016 r., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. - przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku przedstawienia stanu faktycznego, zarzutów skargi oraz stanowiska skarżącego, 3) art. 149 p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi wobec błędnie zastosowanego art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązanie Wójta do wydania decyzji w przedmiocie żądania diet oraz kosztów podróży oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami kasacyjnymi, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z nich do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej sprawy była skarga K. Z. na bezczynność Wójta Gminy Ulan Majorat co do rozstrzygnięcia jego wniosku o wypłatę 9.914,40 zł z tytułu należnego wynagrodzenia za sprawowanie funkcji sołtysa oraz zwrotu kosztów podróży. Stan prawny w tej sprawie pozostawał o tyle szczególny, o ile prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Radzyniu Podlaskim odrzucił pozew skarżącego kasacyjnie argumentując, że wniosek powoda o wypłatę zaległych diet oraz zwrot kosztów podróży powinien zostać rozpoznany w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami k.p.a. Po wydaniu tego postanowienia skarżący kasacyjnie zwrócił się do Wójta z żądaniem wydania decyzji oraz zapłaty ww. kwoty wraz z ustawowymi odsetkami, liczonymi od terminu płatności do dnia rzeczywistej zapłaty. Organ administracji publicznej, pomimo obowiązywania art. 66 § 4 k.p.a., poinformował skarżącego kasacyjnie o niezasadności zgłoszonego przez niego żądania. Stosownie do art. 66 § 4 k.p.a., organ administracji publicznej nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się za niewłaściwy. Przepis ten wraz z art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm., dalej k.p.c.) ma na celu likwidację tzw. negatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej i sądami powszechnymi. Z przyjętego rozwiązania wynika, że w razie sporu negatywnego, o właściwości do rozpoznania sprawy przesądza sąd lub organ, który jako pierwszy otrzymał podanie bądź pozew i wypowiedział się na temat swojej niewłaściwości (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 301). Dlatego w sytuacji, gdy strona wniosła podanie do organu, jeżeli uprzednio sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, organ ten nie może odmówić podjęcia sprawy (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 589). Oznacza to, że w sytuacji przesądzenia w prawomocnym orzeczeniu przez sąd powszechny o braku swojej właściwości i nadania danej sprawie charakteru administracyjnoprawnego, nawet wówczas gdyby organ nie podzielał tego stanowiska, dla zapewnienia stronie prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez podmiot władzy publicznej, organ powinien ją rozpatrzyć i wydać rozstrzygnięcie co do meritum. Nieuprawnionym byłoby przyjęcie, że w takim przypadku orzeczenie to zostało wydane bez podstawy prawnej, skoro została ona ukształtowana poprzez rozwiązania przyjęte w art. 66 § 4 k.p.a. i art. 1991 k.p.c. Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji, koncentrując się na przesłankach zaistnienia sprawy administracyjnej in genere, nie uwzględnił specyfiki zaistniałego w niniejszej sprawie stanu prawnego. Sąd ten, zamiast niewątpliwie słusznych i trafnych rozważań dotyczących istoty sprawy administracyjnej, powinien był skupić uwagę na treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim z dnia [...] marca 2016 r., wyciągając z niego odpowiednie konsekwencje prawne. Pomocą dla sądu I instancji powinno być także postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 664/17, którym pozostawał on związany na zasadzie art. 190 p.p.s.a. NSA w postanowieniu tym wskazał wyraźnie, że brak odniesienia się przez WSA do powyższego postanowienia sądu powszechnego stanowi oczywiste naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W sprawie naruszony został także art. 149 § 1 p.p.s.a. na podstawie którego sąd I instancji powinien orzec o bezczynności Wójta w rozpoznaniu żądania skarżącego kasacyjnie. Skoro bowiem na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego Wójt stał się właściwym do jego rozpoznania w trybie k.p.a. i nie uczynił tego w ustalonym w k.p.a. terminie (art. 35 § 3 k.p.a.), to oznacza to, że nastąpił stan bezczynności. Mając powyższe na uwadze, a także niesporność zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie o art. 188 p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r. W pkt 2, Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta do rozpatrzenia podania K. Z. w przedmiocie wypłaty zaległych diet i wynagrodzenia radnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz akt sprawy. W pkt 3 wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Ulan Majorat nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd kierował się w tym względzie szczególnym stanem prawnym, jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Polega on na tym, że kognicja organu administracji publicznej została ukształtowana na skutek wydania przez sąd powszechny postanowienia uznającego swoją niewłaściwość (art. 66 § 4 k.p.a.), co nie ma charakteru typowego i w pełni powszechnego. W pkt 4 wyroku, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie od Wójta na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje. Na kwotę tę złożył się zwrot wpisu (100 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego przed sądem I instancji (480 zł) oraz przed sądem II instancji (240 zł), a także zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.