II SAB/Lu 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wypłaty diet i wynagrodzenia radnego oddala skargę. W dniu 19 sierpnia 2016 r. do Sądu wpłynęła skarga K. Z. (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie nierozpatrzenia podania skarżącego o wydanie decyzji i zapłatę na jego rzecz [...] zł. Skarżący wyjaśnił, że żądana przez niego suma pieniężna obejmuje niewypłacone mu w latach 2002-2014 diety z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz przysługujące mu w tym okresie koszty podróży. Wyjaśnił, że we wskazanym okresie był radnym Gminy [...] oraz sołtysem wsi Ż. i w tym czasie otrzymał tylko diety z tytułu pełnienia funkcji radnego, nie otrzymał należnego mu wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oraz zwrotu kosztów podróży. Skarżący wskazał, że Sąd Rejonowy w R. P. postanowieniem z dnia 7 maja 2016 r., sygn. akt [...], odrzucił pozew o żądanie zapłaty na jego rzecz wspomnianej wyżej sumy pieniężnej. Postanowieniem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 140/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił powyższą skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 664/17, uchylił wskazane wyżej postanowienie WSA w Lublinie i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że skoro sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w niniejszej sprawie, to zgodnie z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł odrzucić skargi, z uwagi na brak właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę , związany jest wykładnią prawa dokonaną w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 664/17. To oznacza, że Sąd nie mógł odrzucić skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny – w rozstrzyganej sprawie Sąd Rejonowy w R. P. postanowieniem z dnia 7 maja 2016 r., sygn. akt [...], uznał się za niewłaściwy (art. 58 § 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Oczywiste jest zatem, że o pozostawaniu przez organ w bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie można mówić wówczas, gdy nie wydaje on merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, albowiem nie ma podstaw prawnych do jego wydania. Nie można zatem podnosić zarzutu bezczynności organu gdy nie toczy się przed nim żadne postępowanie administracyjne, którego zakończenie wymaga wydania aktu władczego, jakim jest postanowienie lub decyzja administracyjna. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie można domniemywać załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, a taka forma aktu administracyjnego wynikać musi z upoważnienia ustawowego. Żądanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest bowiem tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków (zob. wyroki NSA: z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 343/13, z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14 oraz z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2210/12). Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2762/14, z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1951/13). W doktrynie przyjmuje się również, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz z zasady ogólnej praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, jedynie z okoliczności sprawy lub z treści przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę wydania decyzji muszą stanowić powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego (zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 417-418). Zauważyć należy, że skarżący domagał się od Wójta Gminy [...] rozstrzygnięcia jego wniosku o wypłatę [...] zł z tytułu należnego mu wynagrodzenia za sprawowanie funkcji sołtysa oraz zwrotu kosztów podróży. Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie przed organem nie toczyło się postępowanie administracyjne, w ramach którego Wójtowi Gminy [...] można byłoby przypisać bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej. Jakkolwiek skarżący domagał się załatwienia swojego żądania poprzez podjęcie działań przez wskazany organ i wydania decyzji, to wniosek skarżącego nie mógł spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego dającego wskazanemu organowi podstawę do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach skarżącego, zgodnie z jego żądaniem. Ponownie należy podkreślić, że działalność organów administracji publicznej i ich kompetencje do podejmowania władczych rozstrzygnięć kształtujących uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, regulują przepisy prawa. Zasadniczo kompetencje organów administracji ograniczają się do rozpoznawania oraz rozstrzygania spraw administracyjnych, a więc takich spraw, które z uwagi na swój przedmiot posiadają umocowanie do ich rozstrzygnięcia w materialnych przepisach prawa administracyjnego. Niewątpliwie przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, a więc sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., z którego wynika, że dla uznania, że określona sprawa ma charakter administracyjny konieczne jest spełnienie trzech przesłanek, a mianowicie: działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne oraz w sprawie indywidualnej. Wymagane jest więc stwierdzenie: po pierwsze, że organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego; po drugie, że norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji; po trzecie, że norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru "sprawy administracyjnej" (zob. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1935/15, z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2875/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/11 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 143/13). Stwierdzić trzeba, że organ administracji nie jest prawnie legitymowane do podejmowania działań w sprawie nie mającej charakteru administracyjnego, a wydany w tym zakresie akt administracyjny byłby dotknięty wadą nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., sygn. akt II SA 217/94). Wskazać również należy, że przepis art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy może więc zadecydować o określeniu zasad przyznania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego gminy, a więc także sołtysom, diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Nie oznacza to jednak, że powołany wyżej przepis daje wójtowi gminy podstawę do załatwienia sprawy dotyczącej wypłaty sołtysowi diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej w formie decyzji administracyjnej, czego domagał się skarżący. Trzeba mieć przy tym na względzie, że dieta – ze swej istoty – stanowi wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści, przykładowo pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy, jakie sołtys nie uzyskuje wskutek wykonywania powierzonej mu funkcji. Dieta nie jest więc wynagrodzeniem za pełnienie funkcji sołtysa. Podobny charakter ma – co oczywiste – zwrot kosztów podróży służbowej, odpowiadający wysokości kosztów realnie poniesionych w tym zakresie. Należy też wyraźnie podkreślić, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego). Dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15). W konsekwencji także zapisy tego aktu kierownictwa wewnętrznego, niebędącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji), nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. W tej sytuacji należało uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie. Należy mieć przy tym na względzie, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd w takim postępowaniu ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ pozostaje w bezczynności (zob. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 827/09; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 585). Sąd nie mógł zatem oceniać merytorycznie wyrażonego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r., znak: [...], stanowiska organu dotyczącego odmowy uwzględnienia opisanego wyżej żądania skarżącego. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.