II GSK 1341/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1006/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności brokerskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1006/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej też: "organ", "KNF", "Komisja") z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności brokerskiej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z [...] września 2016 r., po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania Komisja Nadzoru Finansowego cofnęła [...] zezwolenie na wykonywanie działalności brokerskiej w zakresie ubezpieczeń nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. z uwagi na niespełnianie od [...] kwietnia 2015 r. warunku określonego w art. 28 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz.U z 2014 r., poz. 1450 z późn. zm., dalej: ustawa o pośrednictwie ubezpieczeniowym), tj. z uwagi na brak zawartej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania działalności brokerskiej. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Komisja utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. podkreślając, że jak wynika z ostatniej przekazanej organowi nadzoru polisy potwierdzającej zawarcie stosownej umowy ubezpieczenia wystawionej przez [...]., ochrona ubezpieczenia posiadanego przez skarżącego wygasła z dniem [...] kwietnia 2015 r. Komisja wskazała również, że od dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, nie zaistniały okoliczności mogące podważać dokonane ustalenia, a do organu nadzoru nie wpłynął w szczególności wniosek na podstawie art. 46 ust.1 w zw. z art. 44 ust.1 pkt 8 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym o zmianę danych w rejestrze brokerów ubezpieczeniowych w zakresie numeru polisy potwierdzającej zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania działalności brokerskiej, terminu obowiązywania tej umowy ubezpieczenia oraz nazwy zakładu ubezpieczeń, z którym zawarto umowę. Organ podkreślił także, że w świetle brzmienia art. 34 ust.1 pkt 1 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, organ nadzoru został zobligowany przez ustawodawcę do cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności brokerskiej, jeżeli broker ubezpieczeniowy przestał spełniać wymogi niezbędne do wykonywania działalności brokerskiej, określone w/w ustawą. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego orzeczenia. W dniu 11 stycznia 2018 r. (za pośrednictwem poczty elektronicznej) i w dniu 15 stycznia 2018 r. (za pośrednictwem poczty) do WSA wpłynęło pismo skarżącego ze stanowiskiem dotyczącym sprawy, w którym podtrzymał w całości złożoną skargę oraz wskazał, że w okresie gdy nie posiadał polisy OC, nie wykonywał czynności brokerskich, a także, że organ przed wyznaczonym przez siebie terminem do zapoznania się przez stronę z aktami sprawy wydał w sprawie rozstrzygnięcie. Poinformował również, że aktualnie posiada polisę OC. Tym samym zdaniem skarżącego nie ma obecnie przesłanki do cofnięcia mu zezwolenia na prowadzenie działalności brokerskiej. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie przez organ materiału dowodowego (akta sprawy), posiadane przez skarżącego ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej obowiązywało do dnia [...] kwietnia 2015 r. Począwszy od dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący nie posiadał stosownego ubezpieczenia, (co nie było przez niego negowane na żadnym etapie postępowania), to okoliczność ta powoduje konieczność cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności brokerskiej przez organ, bez względu na to czy osoba taka w danym okresie wykonuje działalność brokerską, czy też jej nie wykonywała. W ocenie Sądu I instancji wykonywanie działalności brokerskiej nie stanowi bowiem warunku niezbędnego do uzyskania zezwolenia na jej prowadzenie. WSA wyjaśnił również że dla rozpoznania niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżący [...] stycznia 2018 r. zawarł umowę ubezpieczenia OC. Sąd bowiem bada prawidłowość wydanego przez organ rozstrzygnięcia na datę jego wydania, a w tej dacie stosownego ubezpieczenia skarżący nie posiadał. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie lub o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. W piśmie procesowym z 23 kwietnia 2018 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania (mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy) polegające na: 1. niezastosowaniu art. 145 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego nr [...], w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa a mianowicie decyzja ta została wydana przed wyznaczonym przez organ terminie zakończenia postępowania, 2. niezastosowaniu art. 109 p.p.s.a., w sytuacji gdy nieobecność skarżącego była wywołana znaną Sądowi przeszkodą, co powinno skutkować nie oddaleniem wniosku o wyznaczenie nowego terminu rozprawy a wyznaczeniem przez Sąd nowego terminu rozprawy; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1. poprzez zastosowanie art. 34 ust. pkt 1 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym, w sytuacji gdy nie powinien on być zastosowany albowiem skarżący przedstawił aktualną polisę OC, co uniemożliwiało Sądowi I instancji wydanie wyroku oddalającego skargę, (tym samym nastąpiło niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 pkt 1 a p.p.s.a.). W piśmie procesowym z 16 lipca 2018 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Autor skargi kasacyjnej w pkt I. jej petitum zarzucił Sądowi I instancji niezastosowanie art. 145 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z przed wyznaczonym przez organ terminie zakończenia postępowania (ppkt 1) oraz niezastosowanie art. 109 p.p.s.a., w sytuacji gdy nieobecność skarżącego była wywołana znaną Sądowi przeszkodą, co powinno skutkować nie oddaleniem wniosku o wyznaczenie nowego terminu rozprawy a wyznaczeniem przez Sąd nowego terminu rozprawy (ppkt 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli Sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną Sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Naruszenia wskazanego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w fakcie, że Sąd I instancji nie odroczył rozprawy w dniu 11 stycznia 2018 r., pomimo wskazania przez skarżącego na niemożność stawiennictwa na rozprawie ze względu na nagłą chorobę żony i konieczność przejęcia opieki nad czwórką małoletnich dzieci. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji art. 109 p.p.s.a. należy oceniać w ścisłym powiązaniu z innymi przepisami tejże ustawy. Przypomnienia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie w związku z zasadą orzekania na podstawie akt sprawy, o czym stanowią przepisy art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Specyfika postępowania przed sądami administracyjnymi, wyrażająca się w ograniczonym postępowaniu dowodowym i badaniu legalności zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji, powoduje, iż osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie, to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy, w tym przede wszystkim dowodu z przesłuchania stron, a jeśli taka potrzeba zachodzi, jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy. W związku z tym obowiązkowy udział osobisty skarżącego występuje na zasadzie wyjątku. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w świetle art. 109 p.p.s.a., choroba musi być nie tylko znaną Sądowi przeszkodą, ale i przeszkodą której nie można przezwyciężyć. Dopiero przy spełnieniu obu tych warunków stanowi ona podstawę odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA 11 marca 2009 r., II GSK 782/08; publ. CBOSA: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana przez skarżącego choroba żony i konieczność przejęcia opieki nad czwórką małoletnich dzieci, zdaniem strony uniemożliwiająca stawienie się w Sądzie, nie była tego rodzaju znaną Sądowi przeszkodą w rozumieniu przytoczonego przepisu, która pociągałaby za sobą konieczność odroczenia rozprawy wyznaczonej na 11 stycznia 2018 r. W niniejszej sprawie skarżący co prawda wyraził wolę uczestniczenia w rozprawie, jednakże prócz wskazania, że niemożność stawiennictwa wynika z choroby żony i konieczności opieki nad małoletnimi dziećmi w żaden sposób powyższego nie uprawdopodobnił ani nie wskazał, że nie jest w stanie tej przeszkody przezwyciężyć. Tym samym WSA nie miał uzasadnionych podstaw by rozprawę odroczyć. W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji przed wyznaczonym przez organ terminie zakończenia postępowania, wskazać należy, że postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. organ nadzoru wyznaczył - w trybie art. 36 k.p.a. nowy termin do załatwienia sprawy określając go na dwa miesiące liczone od dnia doręczenia postanowienia. Powyższe oznacza, że najpóźniej w tak wyznaczonym terminie końcowym sprawa powinna być załatwiona, co jednak nie pozbawiało organu prawa do wcześniejszego wydania decyzji kończącej postępowanie. Oznacza to, że organ mógł w terminie wcześniejszym rozpoznać sprawę przed upływem terminu wskazanego w/w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r., jak również, że strona do czasu wydania rozstrzygnięcia mogła zapoznawać się z aktami sprawy. Trafnie też WSA podniósł, że w aktach sprawy znajduje się pismo KNF z [...] listopada 2016 r. informujące stronę o prawie do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie i wyznaczające stronie 7 dniowy termin na dokonanie tych czynności. Doręczenie wskazanej przesyłki - zgodnie z art. 44 k.p.a. - miało miejsce 7 grudnia 2016 r. (fikcja doręczenia), a zatem termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie upływał w dniu 14 grudnia 2016 r. Decyzja została natomiast przez organ wydana [...] lutego 2017 r. Tymczasem strona nie zapoznawała się z aktami, zarówno w terminie wyznaczonym w oparciu o przepis art. 10 k.p.a., jak również później. Podkreślić również należy, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej tylko, jeżeli w skardze kasacyjnej zostanie wykazane, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogu tego w skardze kasacyjnej nie spełniono. Brak jest podstaw do uznania, że doszło do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym (pkt II.1.petitum skargi kasacyjnej), w sytuacji, gdy skarżący przedstawił aktualną obecnie polisę OC. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o pośrednictwie ubezpieczeniowym organ nadzoru cofa zezwolenie, w drodze decyzji, jeżeli broker ubezpieczeniowy przestał spełniać wymogi niezbędne do wykonywania swojej działalności, określone ustawą. W myśl art. 28 ust. 3 pkt 1 lit g) w/w ustawy zezwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej, która zawarła umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania działalności brokerskiej. Skoro zatem jednym z wymogów niezbędnych do wykonywania działalności brokerskiej jest posiadanie zezwolenia, a broker ażeby je uzyskać winien między innymi przedstawić dokument potwierdzający zawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywania działalności brokerskiej, oznacza to, że skarżący winien legitymować się przez cały czas posiadania zezwolenia na prowadzenie działalności brokerskiej stosownym ubezpieczeniem. Tymczasem, co jest niesporne w niniejszej sprawie posiadane przez skarżącego ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej obowiązywało jedynie do dnia [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że brak tego rodzaju umowy, powoduje konieczność cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności brokerskiej przez organ, bez względu na to czy osoba taka w danym okresie wykonuje działalność brokerską, czy też jej nie wykonuje. Wykonywanie działalności brokerskiej nie stanowi bowiem warunku niezbędnego do uzyskania zezwolenia na jej prowadzenie brokerskiej, a zawarcie przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2018 r. umowy ubezpieczenia OC nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast badał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Sąd I Instancji dokonuje oceny prawidłowości decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, a nie z daty wydawania wyroku w sprawie. Sąd nie jest kolejną instancją administracyjną, która na nowo stosuje przepisy prawa administracyjnego zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym z dnia orzekania. Sąd kontroluje legalność działań administracji i bada tę legalność na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w tej dacie skarżący stosownego ubezpieczenia nie posiadał. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie został uwzględniony wniosek Komisji Nadzoru Finansowego o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. Odpis skargi kasacyjnej odebrano 28 maja 2018 r., a odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiona została 16 lipca 2018r. Nie stanowi natomiast odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., sygn. akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419).