II OSK 1625/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. i T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1195/17 w sprawie ze skargi M.B. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.B. i T.B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 27 kwietnia 2015 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Białogardzkiego z [...] kwietnia 2010 r., którą to decyzją Starosta Białogardzki zmienił w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję z [...] kwietnia 2008 r. udzielającą W.S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne. Zmiana ta polegała na uchyleniu dotychczasowego zezwolenia na wniosek inwestora. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Białogardzkiego z [...] kwietnia 2010 r. wskazując, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 24 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy postanowienie wydane w I instancji. Skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie. Wyrokiem z 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1419/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] czerwca 2015 r. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. w sprawie II OSK 1452/16 oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną w tej sprawie. Następnie 24 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wszczęło postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Białogardzkiego z [...] kwietnia 2010 r. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. organ umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności powołali się na interes prawny, który wywodzą z tytułu własności sąsiedniej nieruchomości. Organ wskazał, że w dacie wydawania decyzji [...] kwietnia 2010 r. obowiązywał art. 29a z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm. – zwana dalej "ustawą o odpadach"). W ocenie organu, określając w sposób zamknięty krąg stron postępowania w tego rodzaju sprawach ustawodawca nie dopatrzył się zagrożenia ze strony działalności polegającej na gromadzeniu i magazynowaniu odpadów dla interesów sąsiada nieruchomości, na której taka działalność ma być prowadzona. Skarżący nie wskazali normy prawa powszechnie obowiązującego, z której wynikałyby bezpośrednio dla nich określone prawa i obowiązki. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że określona w art. 28 k.p.a. podstawa legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym może podlegać pewnym modyfikacjom na podstawie przepisów szczególnych zawartych w ustawach odrębnych. Takim przepisem jest art. 29a ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji, przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a skoro wyklucza on z kręgu stron właścicieli nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów, to organ miał podstawy do przyjęcia, że skarżącym, którzy swój status strony wywodzili z prawa własności do sąsiedniej nieruchomości, nie przysługuje uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. W ocenie Sądu I instancji, art. 29a ustawy o odpadach dotyczy wszystkich postępowań, których przedmiotem są poszczególne zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami, w tym prowadzonych w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja Starosty Białogardzkiego z [...] kwietnia 2010 r. nie rozstrzyga i nie wpływa na prawa i obowiązki skarżących. Ponadto skarżący nie wskazali normy prawa powszechnie obowiązującego, który przyznałby im przymiot strony uprawniający do wystąpienia z wnioskiem o wzruszenie tej decyzji w trybie nieważnościowym. Przekonanie skarżących, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów negatywnie wpłynęła na ich nieruchomość, nie dowodzi istnienia interesu prawego. Co do zasady źródłem tego interesu mogą być normy prawa cywilnego, w tym zawarte w art. 140 i art. 144 Kodeku cywilnego, jednak podlegają one uwzględnieniu, o ile przepisy prawa administracyjnego odsyłają do unormowanych w nich instytucjach prawa cywilnego. Natomiast ustawodawca przesądził wprost, że w przypadku postępowań w przedmiocie zezwolenia na zbieranie i transportowanie odpadów, status strony nie przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadujących i to nawet gdyby te nieruchomości były narażone na oddziaływanie gromadzonych odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem sprawy była wyłącznie, stanowiąca podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, kwestia posiadania przez skarżących uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie istnienie w tej decyzji wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, przez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 26 lipca 2017 r. sprzecznej z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP oraz naruszającej prawo materialne. Po drugie, art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach przez stwierdzenie, że skarżącym nie przysługuje status strony postępowania. Po trzecie, art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 k.c. przez uznanie, że skarżącym w tej sprawie nie przysługuje status strony, pomimo, że są właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której znajduje się nielegalne składowisko odpadów. Po czwarte, art. 59 ust. 1, 2 i 2a w związku z art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) przez pominięcie okoliczności, że działka nr [...]/1 nie mogła być objęta decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy stanowi ona nieużytek i nie mogła być dokonana zmiana jej przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy - a tym bardziej bez wydania decyzji w tym przedmiocie. Po piąte, art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 88 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niedozwolona była zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki zakwalifikowanej jako nieużytek i nie zostały nawet spełnione przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zmiana przeznaczenia nastąpiła bez uzgodnienia z innymi organami administracji. Po szóste, art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) przez dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...]/1 pomimo braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bez wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Po siódme, art. 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) przez pominięcie okoliczności, że działka nr [...]/1 zgodnie z rejestrem gruntów zakwalifikowana jest jako nieużytek, tj. grunt leżący odłogiem, który nie nadaje się do uprawy rolniczej lub leśnej, a w konsekwencji dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...]/1 nie było możliwe, tym bardziej, iż brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po ósme, art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 46 ust. 4a, art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do 15 listopada 2008 r.) w związku z art. 106 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że przedsięwzięcie realizowane na działce nr [...]/1 wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub ewentualnie zwrócenia się do właściwych organów o wydanie opinii w przedmiocie, czy taki raport jest konieczny, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, że ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżących, skarżący są stroną niniejszego postępowania. Po dziewiąte, art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21) w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) przez ich niezastosowanie i pominięcie, że działka nr [...]/1 stanowi składowisko odpadów bądź plac do składowania odpadów wymagające uzyskania pozwolenia na budowę i przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji prowadziłoby do uznania, że ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżących, skarżący są stroną niniejszego postępowania. Po dziesiąte, art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i załącznikiem do ustawy, przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że planowana przez W.S. inwestycja stanowiła składowisko odpadów bądź ewentualnie plac do składowania odpadów, które mogą być wykonane wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych. W konsekwencji prowadziłoby to do uznania, że ze względu na wpływ na nieruchomość sąsiednią należącą do skarżących, skarżący są stroną niniejszego postępowania. Po jedenaste, art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez pominięcie, że W.S. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dwunaste, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że działka gruntu nr [...]/1 (przed podziałem działka nr 37) nie była przeznaczona na cele budowlane. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez niezasadne oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 89 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie mają zarzuty naruszenia art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 k.c. Zdaniem skarżących naruszenie tych przepisów polegało na uznaniu, że skarżącym w tej sprawie nie przysługuje status strony, pomimo, że są właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której znajduje się nielegalne składowisko odpadów. Rozstrzygnięcie tych zarzutów sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ograniczenie stron postępowania z art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do postępowań zwyczajnych bezpośrednio zmierzających do wydania zezwoleń, o których stanowi art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach, czy też również do postępowań nadzwyczajnych zmierzających do kontroli tychże ostatecznych zezwoleń. Przedmiotem wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności była w tej sprawie decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a., zmieniająca decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym art. 29a ustawy o odpadach dotyczy wszystkich postępowań, których przedmiotem są poszczególne zezwolenia z zakresu gospodarki odpadami, w tym prowadzonych w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie z art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach "postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń" należy rozumieć szeroko. Tego rodzaju wykładnia art. 29a ustawy o odpadach wynika przede wszystkim z wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Ograniczenie stron postępowania względem ogólnej reguły z art. 28 k.p.a. ma miejsce na gruncie różnych aktów prawnych, a ustawodawca decyduje się na tego rodzaju rozwiązanie powołując się na podobieństwo określonych instytucji prawnych. Przepis art. 29a ustawy o odpadach został dodany przez art. 1 pkt 21 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 28, poz. 145). Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, w projekcie ustawy dodano art. 29a, który wskazuje jednoznacznie podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego w sprawach o wydanie decyzji na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Konstrukcja przepisu jest analogiczna do podobnego rozwiązania istniejącego obecnie w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska dotyczącego pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Projekt nowelizacji ustawy o odpadach nawiązuje zatem do art. 185 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 75 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954). Na gruncie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, że art. 185 Prawa ochrony środowiska będzie miał zastosowanie do postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub decyzji o zmianie takiego pozwolenia dotyczącego istotnej zmiany instalacji, a także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2015 r. II OSK 3299/14, LEX nr 2002658). Ponadto w projekcie powołanej wyżej ustawy nowelizującej z 18 maja 2005 r. również znajduje się nawiązanie do innej regulacji prawnej, w tym przypadku art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), który to przepis także stanowi regulację szczególną względem art. 28 k.p.a. ograniczając krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na gruncie stosowania art. 28 Prawa budowlanego ugruntowało się orzecznictwo zgodnie, z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, ale może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., II OSK 972/16, LEX nr 2491644 oraz z 16 maja 2018 r., II OSK 1570/16, LEX nr 2510597). Wskazuje się jednak również, że nie można wykluczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę będzie zawierała takie wady, w tym wynikające z rażącego naruszenia prawa, że będzie dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, które mogły być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stosowanie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wówczas ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jedynie do tych podmiotów, które mogły być, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania zwykłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego ograniczenia możliwości ochrony praw w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2017 r. w sprawie II OSK 3048/15, LEX nr 2380209). Wynika z tego, że ograniczenie stron postępowania wynikające z konkretnych przepisów dotyczących postępowania zwykłego powinno być uwzględniane na etapie postępowań nadzwyczajnych, ale nie może to następować automatycznie, bez szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej. Sąd I instancji prawidłowo orzekł w tej sprawie, że tego rodzaju oceny organ dokonał. Powyższa analiza różnych, ale podobnych instytucji prawnych, obowiązujących na gruncie odrębnych regulacji, ale w ramach jednego systemu prawa, prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do niektórych zezwoleń lub pozwoleń, ustawodawca zdecydował o ograniczeniu kręgu stron w postępowaniach związanych z ich wydaniem i to nie tylko w postępowaniach zwykłych, ale co do zasady również nadzwyczajnych. Oczywiście nadzwyczajne postępowania administracyjne są postępowaniami odrębnymi od postępowania zwykłego, ale nie znaczy to, że prowadzone są w całkowitym oderwaniu od pierwotnej decyzji. Przeciwnie, związek między tymi postępowaniami jest ścisły, ponieważ postępowanie nadzwyczajne jest formą weryfikacji, w ramach ściśle określonych przesłanek przewidzianych w przepisach k.p.a. i w przepisach szczególnych, ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania zwykłego. Tego rodzaju związek funkcjonalny musi rzutować bezpośrednio na konieczność zastosowania określonych norm dotyczących postępowania zwykłego również na etapie postępowania nadzwyczajnego. Wynika to zatem z tego, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi jedynie odrębną sprawę procesową od postępowania o udzielenie zezwolenia z art. 28 ustawy o odpadach (lub jego zmiany), brak jest zatem co do zasady racjonalnych przesłanek rozszerzania kręgu stron tego postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego lub postępowania zmierzającego do zmiany decyzji wydanej w tym postępowaniu. Bez znaczenia jest więc, że przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie zezwolenia jest ustalenie zmiany warunków prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, a przedmiotem postępowania w sprawie nieważności zezwolenia jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy ta zmiana zezwolenia dotknięta była którąś z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania będzie zatem art. 29a ust. 2 ustawy o odpadach, przy oczywiście zastrzeżeniu, że jej zastosowanie nie może mieć charakteru "automatycznego", a właściwy w sprawie organ dokona oceny interesu prawnego wnoszących o stwierdzenie nieważności. Z tej oceny organu wynika, że skarżący nie byli stroną postępowania zwykłego w rozumieniu art. 29a ustawy o odpadach, a decyzja zmieniająca decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym nie zawierała wad, w tym wynikających z rażącego naruszenia prawa, które powodowałyby, że dotyczyła ona interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, które mogły być stronami postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów lub decyzji zmieniającej. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że decyzja Starosty Białogardzkiego z [...] kwietnia 2010 r., którą to decyzją Starosta Białogardzki zmienił w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję z [...] kwietnia 2008 r., nie nakładała na skarżących żadnych obowiązków ani nie rodziła dla nich żadnych uprawnień, w szczególności wynikających z przysługującego im prawa własności działki sąsiedniej. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, jak również art. 28 k.p.a. i art. 140 oraz art. 144 k.c. nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji w ramach kontroli zaskarżonej decyzji właściwego w tej sprawie organu dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, stwierdzając, że art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o odpadach znajdował zastosowanie w tej sprawie. Skarżący nie mieli statusu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Białogardzkiego z [...] kwietnia 2010 r., a więc postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę zaskarżonej decyzji, a nie został nawet powołany jako jeden z zarzutów kasacyjnych. Po drugie, na uwzględnienie na zasługiwały zarzuty naruszenia pozostałych, wskazanych jako podstawy kasacyjne, przepisów prawa materialnego. Dotyczy to art. 59 ust. 1, 2 i 2a w związku z art. 61 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 88 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2, art. 46 ust. 4a, art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 106 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i "załącznikiem do ustawy", art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, a także art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te nie znajdowały i nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, ponieważ materialnoprawną podstawę decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 28 ustawy o odpadach, a decyzji zmieniającej art. 155 k.p.a. Powołane w ramach wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych przepisy prawa materialnego mogły ewentualnie znaleźć zastosowanie w innych, odrębnych postępowaniach, w których także odrębnej ocenie podlegałaby legitymacja procesowa skarżących. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 7 i art. 2 Konstytucji RP. Z jednej bowiem strony, podstawą tego zarzutu kasacyjnego było stwierdzenie przez skarżących, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, co nie miało w tej sprawie miejsca. Z drugiej natomiast strony, zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji nie zostały szerzej uzasadnione (poza powołaniem ogólnych poglądów doktryny dotyczących tych norm), co w tej sprawie miało istotne znaczenie, ponieważ skarżący powołali się na takie zasady konstytucyjne jak zasada (klauzula) demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasada praworządności (art. 7). Uwzględnienie tego rodzaju zarzutów wymaga ich uzasadnienia w kontekście konkretnych okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie stanowi naruszenia powyższych norm konstytucyjnych wydanie decyzji (lub oddalenie skargi na taką decyzję przez Sąd I instancji) na niekorzyść strony. Zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do konkretnych norm prawa materialnego lub procesowego, które w danej sprawie miały zastosowanie, a nie do ogólnie określonych i abstrakcyjnych norm o charakterze konstytucyjnym, które w każdym przypadku muszą być uwzględniane przez organy władzy publicznej. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 89 k.p.a. Zarzuty te dotyczą bowiem uchybień w postępowaniu administracyjnym (brak rozprawy administracyjnej, brak powołania biegłych), które w ocenie skarżących miałyby wykazać określone nieprawidłowości w działalności gospodarczej prowadzonej przez W.S. Na tym jednak etapie postępowania tego rodzaju ocena była niemożliwa, ponieważ skarżący nie mieli legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Ponadto, w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co do zasady nie prowadzi się już postępowania dowodowego tak jak w postępowaniu zwykłym, a jedynie dokonuje się oceny, czy w sprawie zaistniała jedna z przesłanek, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania, a więc skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.