II OSK 1452/16

Dnia 21 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1125/15 w sprawie ze skargi T. B. i M. B. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1125/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę T. B. i M. B., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Starosta B. udzielił W. S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, na terenie nieruchomości objętej działką nr [...], gmina B.. W związku z wnioskiem W. S., Starosta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylił własną ww. decyzję z 2008 r. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Starosta B. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z 2008 r., zainicjowane wnioskiem Prokuratora Rejonowego w B.. T. B. i M. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], uchylającej własną ww. decyzję z 2008 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], SKO w K. odmówiło stwierdzenia ww. decyzji z [...] kwietnia 2010 r. T. B. i M. B. złożyli kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., nr SKO.4178.1064.2015, SKO w Koszalinie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 30 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu SKO, powołując się na treść art. 61a i art. 28 K.p.a., stwierdziło że niewątpliwie w sprawie rozstrzyganej decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Wnioskodawcom nie przysługuje status strony. Kolegium marginalnie zwróciło uwagę na okoliczność, iż wniosek Państwa B. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2010r. był już rozpatrywany przez Kolegium, które decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Decyzja ta jest prawomocna. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili T. B. i M. B.. Zaskarżonym postanowieniem SKO w K. utrzymał w mocy własne ww. postanowienie z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja Starosty B. z 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów została wydana w postępowaniu prowadzonym z udziałem wnioskodawcy, tj. W. S.. Powoduje to, że tylko ta osoba była uprawniona do złożenia wniosku o jej uchylenie. M. i T. B. nie byli stronami żadnego z obu postępowań Starosty B. dotyczących działalności prowadzonej przez W. S. na działce nr [...], co powoduje, że obecnie nie mogą żądać stwierdzenia nieważności, żadnej z obu ww. decyzji, w tym decyzji z [...] kwietnia 2010 r., uchylającej na wniosek W. S. decyzję o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów na działce nr [...]. Kolegium ponownie wskazało, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2010 r. został rozpoznany i decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna. W konsekwencji organ ponownie uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie T. B. i M. B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez uznanie, że skarżącym w przedmiotowej sprawie nie przysługuje przymiot strony choć ich nieruchomość sąsiaduje z działką nr 37/1; oraz art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutu, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], zostało wydane przez skład orzekający, w którym co najmniej jeden członek składu orzekającego winien podlegać wyłączeniu. W ocenie skarżących, przysługuje im przymiot strony, powołując się na przepisy Kodeksu cywilnego i wskazując, że usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki, działalności polegającej na zbieraniu odpadów ma wpływ na nieruchomości sąsiednie. Może bowiem prowadzić do pogorszenia stanu gleby oraz do obniżenia ich wartości. Ponadto uchylenie zezwolenia udzielonego Waldemarowi Skorupie na prowadzenie działalności gospodarczej narusza ich prawa w ten sposób, że w przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji i stwierdzenia, że na działce gruntu nr [...] składowane były odpady niebezpieczne dla środowiska, skarżący mogliby domagać się odszkodowania z tytułu utraty wartości ich nieruchomości. Skarżący podkreślili, że uchylenie decyzji zezwalającej na prowadzenie określonej działalności gospodarczej może wpływać na prawa i obowiązki innego podmiotu, na przykład poprzez podejmowanie przez przedsiębiorcę działań koniecznych do zaprzestania działalności, które również będą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w szczególności usuwanie ciężkiego sprzętu, konieczność transportu substancji i rzeczy, hałas, konieczność uzyskania zgody nieruchomości sąsiednich na przejazd przez ich grunt. Zarówno udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności jak i jej zakończenie może ograniczać możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Skarżący podnieśli również, że w wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. brali udział członkowie Kolegium, którzy podlegają wyłączeniu z uwagi na fakt, iż brali oni również udział w wydaniu decyzji SKO w K. z [...] lipca 2010 r., którą Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Starosty B. z [...] kwietnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżących na rozprawie poparł ich stanowisko i podtrzymał wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1125/15, uwzględniając skargę, wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacji, gdy w sposób oczywisty wynika, że podmiot wnioskujący nie jest stroną postępowania administracyjnego. Ponadto wskazał, że krąg stron postępowania nieważnościowego wcale nie musi pokrywać się z kręgiem stron postępowania zwykłego (por. postanowienie NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 326/13). A w tej sprawie wymagane było ustalenie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony, czy brali oni udział w postępowaniu administracyjnym, czy składali odwołanie od decyzji, której stwierdzenia nieważności się domagają, czy w końcu położenie stanowiącej ich własność nieruchomości wskazuje na możliwość naruszenia ich praw decyzją administracyjną, o której stwierdzenie nieważności wnioskują. Jeżeli sprawa wymaga dokonania ustaleń to obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania i ustalenie w toku postępowania interesu prawnego wnioskodawców (por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., II OSK 20/11). Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zostały wydane przedwcześnie, a organ uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony uczynił to poza postępowaniem administracyjnym. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie doszło do wydania orzeczenia przez członków Kolegium, którzy powinni podlegać wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 K.p.a.). Wskazał, że organ nie rozpoznał odwołania skarżących od decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2010 r. Odwołanie to organ potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty. Tym samym w ocenie Sądu SKO, nierozpoznając odwołania od decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2010 r., złożonego przez skarżących i odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, naruszyło art. 138 K.p.a. Sąd przyjął zatem, że w tych okolicznościach złożenie przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie naruszyło art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a pozostałe strony postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez zastosowanie normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem art. 61a K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszający zasady postępowania administracyjnego wynikające z tego przepisu, w sytuacji gdy Kolegium – prawidłowo stosując art. 61a § 1 K.p.a., nie mając wątpliwości i stwierdzając spełnienie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określonych w tym przepisie – nie było zobowiązane podejmować dalszych czynności zmierzających do wyjaśnienia nieistniejących dla Kolegium wątpliwości w tym przedmiocie, a okoliczności te nie wymagały żadnych dodatkowych ustaleń i analiz, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy postanowienie Kolegium było prawidłowe, a zatem skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. było w pełni uzasadnione stwierdzeniem wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną, a wydane postanowienia Kolegium były zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; i inne). Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że wyłączone jest zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy istnienie interesu prawnego wymaga dokonania określonych ustaleń przez organ administracyjny. Sąd niewadliwie wskazał, że kwestie merytoryczne wiążą się z treścią art. 28 K.p.a. To ten przepis co do zasady określa przesłanki przyznania statusu strony. W sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest obowiązany wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić czy ma on interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Ustalenia w zakresie interesu prawnego jednostki nie mogą być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego. Dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego brak udział w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nie – bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II OSK 177/09). W tej zaś sprawie skarżący, jako wnioskodawcy, właśnie wskazują na swoje konkretne uprawnienia wynikające z prawa własności sąsiedniej nieruchomości (art. 140 K.c.). SKO niewadliwie wskazało, że zbadanie istnienia interesu prawnego skarżących w tej sprawie wymaga zastosowania przez organ nadzorczy nie tylko art. 28 K.p.a., lecz także odpowiednich przepisów ustawy o odpadach, które w sprawach dotyczących zezwoleń na zbieranie odpadów stanowią normy szczególne w odniesieniu do art. 28 K.p.a. (art. 29a ustawy o odpadach z 2001 r. obowiązujący w dacie wydania ww. decyzji z 2010 r.). Jednak nie rozważyło, że w tej sprawie uwzględnienia wymaga nie tyle fakt wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, ile dodatkowo podnoszona przez skarżących argumentacja, że działalność prowadzona na nieruchomości gdzie zbierane były odpady była nieprawidłowa, bo oddziaływała negatywnie na ich nieruchomość, co w świetle przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, a w szczególności w świetle art. 141 tej ustawy jest niedopuszczalne. Oznacza to, że tym bardziej w tej sprawie organ nadzorczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy tego rodzaju argumentacja w świetle obowiązujących przepisów prawa czyni zasadnym lub nie – uznanie istnienia interesu prawnego skarżących w kwestionowaniu decyzji uchylającej decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów. Czy decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów mogła być ewentualnie źródłem takiego negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżących. Skład orzekający NSA w tej sprawie w pełni akceptuje pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 20/11 przywołanym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tym poglądem "gospodarka odpadami może w konkretnym przypadku oddziaływać negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a to oznacza, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, ma interes prawny, wynikający również z art. 140 K.c., w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, tym samym prawo do uznania go za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. i uczestniczenia w tym postępowaniu administracyjnym. Zatem w przypadku, gdy dany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na interes prawny, który wywodzi z tytułu własności nieruchomości, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie i dopiero wtedy poczynić ustalenia w celu ustalenia, czy podmiotowi temu przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony, tym samym uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Dopiero wyniki tych ustaleń będą rozstrzygały o dalszych czynnościach organu, które (...) mogą prowadzić do umorzenia wszczętego postępowania, jeżeli podmiot nie będzie miał legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bądź do prowadzenia postępowania nieważnościowego, które powinno zakończyć się decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji". Dlatego wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył art. 135 p.p.s.a., ponieważ, dostrzegając istotne wady w postępowaniu prowadzonym przez SKO, prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.