IV SA/Wr 449/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę w całości. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] 2015 r., Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] 2015 r. Nr [...] orzekł o odmowie przyznania A. S. (zwanej dalej: stroną, skarżącą) uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich [tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1001 ze zm., zwana dalej : ustawą o świadczeniu pieniężnym (...)]. W dniu 26 września 2016 r. do Urzędu wpłynęło żądanie strony z dnia 18 września 2016 r, doprecyzowane pismem z dnia 6 lutego 2017 r., w którym sformułowano wniosek o zmianę decyzji organu z dnia [...] 2015 r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). z tym uzasadnieniem, że za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, przejawiający się w jej trudnej sytuacji finansowej, utrzymywaniu się jedynie ze skromnej emerytury, która nie wystarcza na bieżące utrzymanie. Decyzją z dnia z dnia [...] 2017 r., nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 154 § 1 i 2 k.p.a oraz art. 1 ust.1 , art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 o świadczeniu pieniężnym (...), Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] 2015 r., nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] 2015 r., nr [...] z tym uzasadnieniem ,że strona we wniosku nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że "słuszny interes strony przejawia się w tym, że sytuacja finansowa strony jest bardzo ciężka, (...) Mając zaś na uwadze fakt, że nasi rodzice wykonywali prace przymusowe w Niemczech w czasie II wojny światowej i nie zdążyli za swojego życia uzyskać od Państwa Polskiego niewątpliwie należnego im odszkodowania, występujemy jako ich córki z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za prace przymusowe naszych rodziców". Strona zakwestionowała również przyjętą przez organ interpretację przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), wedle której świadczenie pieniężne przysługiwało jedynie osobom, które wykonywały pracę przymusową. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. "a" i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy oświadczeniu pieniężnym (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2017 r., nr [...]. W motywach decyzji ostatecznej organ przytoczył treść przepisu art. 154 k.p.a. oraz wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony", jednakże nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia-do innej oceny przez Szefa Urzędu tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Przepis art. 154 k.p.a. nie może stanowić bowiem tzw. "wentyla bezpieczeństwa" polegającego na tym, że strona dąży do wzruszenia prawomocnej, niekorzystnej dla niej decyzji. Zmiana zasad polityki administracyjnej, dążenie do liberalizacji oceny stanu faktycznego, czy też zmiana wykładni przepisów prawa nie stanowią "słusznego interesu strony" w świetle art. 154 k.p.a. Jednocześnie organ podkreślił ,że słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, nie należy brać pod uwagę subiektywnego przekonania strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Według organu trudno również stwierdzić, aby w niniejszej sprawie wystąpił interes społeczny. Z uwagi na fakt, że w analogicznych sprawach Szef Urzędu wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przyznanie skarżącej uprawnienia koliduje z interesem społecznym oraz utrwalonym w tej kwestii orzecznictwem. W tym zakresie organ przywołał treść przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) i stwierdził, że z ich brzmienia wynika, iż uprawnienie do przedmiotowego świadczenia ma charakter osobisty i dotyczy wyłącznie osób , które doznały prześladowań objętych przepisami tej ustawy. Natomiast powołana ustawa nie przewiduje możliwości, aby wyżej wymienione świadczenie mógł uzyskać ktoś z kręgu spadkobierców osoby deportowanej do pracy przymusowej. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uprawnienie do świadczenia ma charakter osobisty oraz, że cytowana ustawa nie przewiduje możliwości uzyskania tego świadczenia przez spadkobiercę osoby deportowanej do pracy przymusowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja w/w przepisu prowadzi do wniosku, że świadczenie za prace przymusowe przysługuje również spadkobiercom osoby deportowanej do pracy przymusowej; 2) przepisów postępowania, a to przepisu art. 154 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że nie zachodzi przypadek słusznego interesu strony w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 k.p.a. przejawia się w bardzo trudnej sytuacji finansowej skarżącej oraz uzasadnia zmianę decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia pieniężnego za pracę przymusową jej rodziców. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła , że z art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) nie wynika, aby uprawnienie do jego przyznania miało charakter tylko osobisty, oraz że cytowana ustawa nie przewiduje możliwości uzyskania tego świadczenia przez spadkobiercę osoby deportowanej do pracy przymusowej. Prawidłowa interpretacja w/w przepisu prowadzi do wniosku, że świadczenie za prace przymusowe przysługuje również spadkobiercom osoby deportowanej do pracy przymusowej. Ponadto – zdaniem skarżącej – organ dowolne przyjął, że nie zachodzi przypadek słusznego interesu strony w rozumieniu w/w przepisu. Tymczasem swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 k.p.a. przejawia się w bardzo trudnej sytuacji finansowej skarżącej, która nie wystarcza jej na bieżące utrzymanie. Skarżąca zaś jako córka osób uprawnionych do należnego im odszkodowania za pracę przymusową w czasie II Wojny Światowej winna takie świadczenie otrzymać. Wskazane okoliczności przemawiają - według skarżącej - za zmianą decyzji i uwzględnieniem jej żądania w całości. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016, poz.1066 ze zm. ). Oznacza to, że Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, lecz zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co wynika z przepisów art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Należy również wskazać , że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, zaś sąd nie jest związany zarzutami sformułowanymi w skardze i wyartykułowanymi w niej wnioskami, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia zasad i przepisów postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja pierwszo-instancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania , jakim jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. W związku z tym przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzje administracyjne ostateczne mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów k.p.a. bądź z przepisów prawnych ustaw szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują art. 154 § 1 i art. 155 kpa. W niniejszej sprawie postawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 154 § 1 k.p.a. stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powołanego przepisu wynika, że do organu administracji publicznej orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Z powyższych uwag wynika więc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W okolicznościach badanej sprawy skarżąca jako podstawę uzasadniającą zamianę w trybie art.154 k.p.a. decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego upatrywała w słusznym interesie strony , przejawiającym się w jej trudnej sytuacji materialnej oraz w fakcie, że jej rodzice, spełniający wszelkie przesłanki do otrzymania odszkodowania za pracę przymusową w czasie II wojny światowej, nie zdążyli za swojego życia uzyskać go od Państwa Polskiego. Powyższe było również przedmiotem pierwszego z zarzutów wniesionej przez nią skargi, który sprowadzał się do wskazania, że organ błędnie zinterpretował art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) poprzez uznanie, że uprawnienie do tego świadczenia ma charakter osobisty i nie przysługuje spadkobiercom osób deportowanych do pracy przymusowej. W ocenie Sądu stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę , albowiem dokonana przez organ interpretacja art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) jest prawidłowa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, świadczenie pieniężne przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie . Sformułowania jakimi posłużył się ustawodawca przy konstrukcji tego przepisu jednoznacznie wskazuje na to , że świadczenie pieniężne może przysługiwać wyłącznie żyjącym osobom represjonowanym, o czym świadczy określony w analizowanym przepisie wymóg posiadania obecnie statusu obywatela polskiego .Adresatami tego świadczenia nie mogą więc być osoby zmarłe, ani ich następcy prawni (spadkobiercy), gdyż ustawa o świadczeniu pieniężnym (...) nie zawiera postanowienia, że roszczenia w tym zakresie w razie śmierci osoby uprawnionej przechodzą na jego następców prawnych bądź spadkobierców, jak to zostało uregulowane choćby w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2881/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl . ). Wobec tego wykluczone jest domniemanie ,że beneficjentami rzeczonego świadczenia pieniężnego mogą być zstępni osób, o których mowa w art. 1 ust.1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...). Wobec tego zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) – w kontekście uznania słusznego interesu strony do zmiany decyzji z dnia [...] 2015 r. – przedstawia się jako bezzasadny. Skoro bowiem skarżąca nie mieści się w katalogu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pieniężnego, to tym bardziej nie mogła go ona nabyć w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostawała więc trudna sytuacja materialna w jakiej strona się znajduje, której – co należy podkreślić – Sąd w żadnym stopniu nie podważa, ani nie neguje , lecz zauważa , że skarżąca domagając się uchylenia decyzji ostatecznej , powołała się w istocie na okoliczności, które były już przedmiotem oceny w ostatecznie zakończonym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym należało przyjąć, że skarżąca domaga się wydania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień dla osób deportowanych do pracy przymusowej, co w rozpoznawanej sprawie było niedopuszczalne. W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że zarówno subiektywne poczucie krzywdy skarżącej , jak i jej trudna sytuacja materialna , nie mogą być traktowane w kategorii słusznego interesu strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym stanowić przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1952/05). Ma również rację organ administracji, kiedy wywodzi ,że nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 § 1 k.p.a. jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 1526/04). Poza tym za niedopuszczalne należałoby uznać różnicowanie obywateli względem przyznania, bądź odmowy przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia pieniężnego w kontekście jednoznacznie sprecyzowanych warunków w ustawie o świadczeniu pieniężnym (...) . Jeśli zatem organ w analogicznych sprawach wydawał decyzje o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego, to w interesie społecznym z pewnością nie leżało przyznanie tego świadczenia wyłącznie stronie skarżącej. Rozpatrując niniejszą sprawę należało zwrócić uwagę również na charakter prawny decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego. Na ten problem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04 oraz z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06, w których stwierdził ,że postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. może być prowadzone tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracyjny miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle skrępowany przepisami prawa, jednoznacznie obligującymi go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to , że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W analizowanej sprawie decyzja , której uchylenia domagała się skarżącą jest niewątpliwie decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...). Prawidłowo zatem organ stwierdził brak podstaw do uznania, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony oraz interes społeczny. Interpretacja tych pojęć nie może bowiem sprowadzać się do naruszania obowiązujących przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Reasumując powyższe , stwierdzić należy , że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem argumenty skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb postępowania przewidziany w art. 154 k.p.a. służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Szef Urzędu do Spaw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydając zatem zaskarżoną decyzję, działał w granicach prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 k.p.a. nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.