III OSK 307/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3017/17 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3017/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 33 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1048 ze zm.), dalej "m.p.o.", poprzez niezastosowanie normy współtworzonej przez te przepisy, która nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokonania ustaleń co do: a) charakteru i rodzaju rzeczywiście przewożonych odpadów oraz b) uprzedniego naruszenia Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (CELEX 32006R1013) - dalej w skrócie Rozporządzenie 1013/2006, które to ustalenie jest konieczne dla stwierdzenia czy do naruszenia doszło przed nałożeniem przedmiotowej kary administracyjnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to: art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niedostrzeżenia przez WSA, iż organy w postępowaniu jurysdykcyjnym nie ustaliły prawidłowo i wyczerpująco stanu faktycznego sprawy w zakresie: a) określenia jaki rodzaj odpadów był przewożony w ramach transportu, co do którego nałożono karę administracyjną oraz b) czy w ramach realizowanego transportu międzynarodowego przemieszczania odpadów, doszło do naruszenia Rozporządzenia 1013/2006, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i poczynionych w niej ustaleń, co do przesłanek odpowiedzialności skarżącej kasacyjnej, a w szczególności czy doszło do przewozu odpadów bez wymaganych dokumentów. 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o., polegające na wadliwej wykładani normy wynikającej z tego przepisu i uznaniu, iż odpowiedzialność za przewóz odpadów bez wymaganych dokumentów ma charakter odpowiedzialności obiektywnej (odpowiedzialności represyjno-porządkowej), a przez to nieustaleniu, że odpowiedzialność ta: a) jest powiązana z winą podmiotu dopuszczającego się naruszenia i b) obejmuje wyłącznie te zdarzenia, na które podmiot dopuszczający się naruszenia miał wpływ, co do których mógł uczynić wszystko, co można od niego racjonalnie wymagać aby do naruszenie nie doszło; 4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o., polegające na wadliwej wykładani normy wynikającej z tego przepisu i uznaniu, iż obowiązek podmiotu transportującego odpady posiadania wszystkich wymaganych dokumentów, implikuje w sobie zobowiązanie tego podmiotu do samodzielnego ustalenia rzeczywistego rodzaju transportowanych odpadów, nawet wbrew deklaracjom i oświadczeniem podmiotów organizujących międzynarodowe przemieszczanie odpadów (nadawca odpadów, odbiorca odpadów), podczas gdy: a) przepis prawny stanowiący źródło sankcji administracyjnej, nie może być interpretowany rozszerzająco, tj. w ten sposób, że stanowi on samodzielnie źródło obowiązku prawnego; b) w obowiązującym w chwili orzekania porządku prawnym brak jest przepisu nakładającego na podmiot transportujący odpady zobowiązanie do samodzielnego rozpoznawania rodzaju przemieszczanych międzynarodowo odpadów, a zobowiązanymi w tym zakresie są wyłącznie podmioty organizujące międzynarodowe przemieszczanie odpadów. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego uchylającego w całości decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 34 m.p.o. wskazuje, że przy wydawaniu decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną, organ zobowiązany jest do ustalenia charakteru i rodzaju przewożonych odpadów. Literalne brzmienie przepisu wskazuje, że ustalenie to dotyczy kwestii wysokości kary. Niemniej jednak brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających na nieprzeprowadzenie tych ustaleń w toku prowadzonego postępowania, przy ustaleniu przesłanek odpowiedzialności. Nie jest więc możliwe ustalenie kary bez stwierdzania charakteru i rodzaju odpadów jakie były przewożone. Realizacja wynikającego z art. 34 m.p.o. obowiązku ustalenia rodzaju odpadów, winna polegać na dokładnym ustaleniu jaki odpad był przewożony, a więc organy powinny dokonać klasyfikacji tych odpadów w oparciu Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923). Spółka podniosła również, że ewentualnie, źródłem w oparciu, o które możliwe było ustalenie rodzaju odpadów mogła być także Decyzja Komisji Europejskiej 2000/532/WE z 3 maja 2000 r. (znowelizowana decyzjami Komisji 2001/118/WE, 2001/119/WE i 2001/573/WE), ustanawiająca listę odpadów (List of Waste), którą wydano na podstawie art. 1 ust. 2 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów, które znajdują w sprawie zastosowanie na podstawie art. 2 pkt 1 Rozporządzenia 1013/2006. Spółka przypomniała, że wskazywała, iż konieczne jest ustalenie rodzaju (kodu) transportowanych odpadów, jednak okoliczność została całkowicie pominięta przy rozpoznaniu sprawy. Zauważyła, iż powyższe koresponduje z kolejnym obowiązkiem, który winien być zrealizowany w ramach postępowania nakładającego karę - obowiązkiem ustalenia czy w ogóle doszło do naruszenia przepisów ustawy i Rozporządzenia 1013/2006. Zdaniem Spółki przywołany przepis wprost nakazuje przed nałożeniem kary podjęcie takich ustaleń, bowiem może okazać się, że jedynym ukaranym w sprawie będzie podmiot transportujący odpady albowiem organy państwa wysłania i państwa przeznaczenia w ogóle nie uznają danego przemieszczania jako nielegalne - tj. naruszające Rozporządzenie 1013/2006. Zdaniem skarżącej kasacyjnie analiza załącznika nr III do Rozporządzenia 1013/2006 wskazuje, że dopuszczalne jest przemieszczenie jednym transportem w ramach procedury informowania, kilku rodzajów odpadów (tj. takich, które mają różne kody), które wykazują różnice w kształcie, wyglądzie i innych właściwościach oraz że możliwe jest, że transportowane odpady mogły w ogóle nie stanowić mieszaniny. W obu tych przypadkach nie dochodzi do naruszenia Rozporządzenia 1013/2006, bowiem możliwe jest przemieszczanie transgraniczne w ramach procedury informowania. Tym samym, w ocenie Spółki, ustalenie tych okoliczności było więc obowiązkiem prawnym organów wydających decyzję, a ich nieustalenie naruszało wprost normę wywodzoną z art. 34 w zw. z 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o., co spowodowało, iż wydana decyzja nie spełniała kryterium legalności. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła ponadto, że w jej ocenie fakt, iż prawodawca do treści przepisu art. 33 ust. 3 m.p.o. wprowadził zwrot "choćby nieumyślnie" prowadzić winien do odmiennych wniosków, niż wyprowadzone przez Sąd I instancji, które nie uwzględnił w ogóle zasady ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej. W ocenie Spółki, zastosowanie w art. 33 ust. 3 m.p.o. zwrotu "choćby nieumyślnie" nie może świadczyć o tym, że przez to ustawodawca podkreślił obiektywną odpowiedzialność administracyjną za dane naruszenie, bowiem ma ona i bez tego zwrotu taki właśnie charakter. Wywiodła, że skoro jednak prawodawca zdecydował się na zastosowanie powyższego zwrotu, to z pewnością musiał temu przyświecać racjonalny cel, którym – jej zdaniem – było zobowiązanie organu do każdorazowego zbadania stopnia winy sprawcy danego naruszenia oraz do rozpatrzenia, czy badany czyn w ogóle był zawiniony. Zauważyła, iż w wyniku przeprowadzenia takiej oceny, organ dostaje odpowiedź na pytanie, czy sankcja przewidziana w art. 33 ust. 3 m.p.o. w ogóle może być zastosowana, względnie jakiej wysokości karę wymierzyć. Następnie Spółka wskazała, iż w przedmiotowej sprawie organy zaniechały badania strony podmiotowej czynu, za który nałożona została kara. Przede wszystkim nie zweryfikowały tego, czy czyn ten w ogóle mógł być zawiniony i ewentualnie następnie jaki był rodzaj winy oraz jej stopień. Podniosła także, iż Sąd I instancji niezasadnie przypisał jej odpowiedzialność absolutną za czyn, którego zaistnienie leżało całkowicie poza wolą i jakimkolwiek wpływem Spółki, jako przewoźnika odpadów. Skarżąca kasacyjnie zauważyła również, iż regulacja art. 33 ust. 4 pkt 4 m.p.o. jest przepisem sankcyjnym i jako taki nie może stanowić podstawy zobowiązania podmiotu do określonego zachowania, bowiem to podmioty organizujące międzynarodowe przemieszczenie odpowiedzialne są za zaopatrzenie podmiotu transportującego we właściwe dokumenty i oświadczenia. W związku z powyższym cytowany przepis pozwala na ukaranie podmiotu transportującego odpady za brak wymaganych dokumentów jedynie w zakresie w jakim przepisy prawa, nakładają na ten podmiot określone obowiązki. W tym zakresie obowiązkiem transportującego jest odebranie od nadawcy odpadów dokumentów opisujących transportowane odpady i ten obowiązek został zdefiniowany w Rozporządzeniu 1013/2006 w art. 18 ust. 1 lit. a i b - procedura informowania oraz w art. 16 lit. c - procedura uprzedniego zgłoszenia i zgody. Brak dysponowania dokumentami przekazanymi przez nadawcę odpadów uprawnia do nałożenia sankcji na transportującego opisanej w przywołanym powyżej przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 34 m.p.o. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i Rozporządzenia nr 1013/2006 nie stanowią przesłanek warunkujących wymierzenie kary pieniężnej, lecz jest okolicznością wpływającą na wymiar kary. Okoliczność ta wynika wprost z art. 34 m.p.o. zgodnie, z którym przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33 należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i Rozporządzenia nr 1013/2006. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej usiłował wykazać, że w sprawie nie doszło do naruszenia Rozporządzenia nr 1013/2006, co jego zdaniem, w oparciu o łącznie odczytaną normę prawną zawartą w art. 33 ust. 3 pkt 4 i art. 34 m.p.o. przemawiałoby za brakiem podstaw do wymierzenia kary pieniężnej. Tymczasem z art. 34 m.p.o. wynika, że przy ustalaniu wysokości kary należy mieć na względzie okoliczności uprzedniego naruszenia ustawy i Rozporządzenia nr 1913/2006. Oznacza to, że uprzednie naruszenia ustawy i Rozporządzenia ma wpływ na wysokość kary. Skoro w rozpoznanej sprawie wymierzono skarżącej kasacyjnie najniższą z możliwych kar pieniężnych zakreślonych w art. 33 ust. 3 m.p.o., to w takiej sytuacji nie można mówić aby doszło do naruszenia przepisu art. 34 m.p.o. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegający na braku prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy nie ustaliły jaki rodzaj odpadów był przewożony w ramach transportu i czy w związku z tym doszło do naruszenia Rozporządzenia 1013/2006. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że organ I instancji stwierdził, że przedmiotem przewozu były odpady w postaci mieszaniny różnych frakcji, stanowiące odpady spoza listy, to jest niesklasyfikowane pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do Rozporządzenia 1013/2006. Tego rodzaju klasyfikację należy uznać za wystarczającą, pozwala bowiem ona na ocenę, że przewóz tego rodzaju odpadów wymaga dochowania określonych formalności, w tym zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził zaś, że w ramach procedury informowania możliwe jest transportowanie "mieszanin niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III lub składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, zgodnie z art. 58" – art. 3 ust. 2 lit. b Rozporządzenia 1013/2006. Z ustaleń organu wynika, że odpady te nie zostały wyszególnione w załączniku IIIA. Skarżący kasacyjnie zaś nie wskazał jakie konkretnie mieszaniny odpadów były transportowane i czy należały one do wymienionych w załączniku IIIA, co stanowiłoby podstawę do zakwestionowania ustaleń organu I instancji. Brak więc zakwalifikowania odpadów przewożonych przez skarżącą kasacyjnie nie miał wpływu na wynik postępowania, co czyni bezpodstawnym zarzutu dotyczące naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przy czym, co należy ponownie podkreślić skarżąca kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów postępowania wiąże z brakiem prawidłowości ustaleń stanu faktycznego wynikającego z art. 34 m.p.o. Przypomnieć powtórnie należy, że przepis ten nie stanowi przesłanek nałożenia kary pieniężnej, lecz przesłanki ustalenia wysokości tej kary. Przesłanki nałożenia kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie wynikały z art. 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 4 m.o.p. polegający na wadliwej wykładni normy wynikającej z tego przepisu i uznaniu, że odpowiedzialność za przewóz odpadów bez wymaganych dokumentów ma charakter odpowiedzialności obiektywnej. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma obowiązek nałożyć na transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 20 000 do 100 000 zł, jeżeli ten, choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Jest to więc odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym, która nie jest zależna od winy umyślnej czy też winy nieumyślnej jego sprawcy. Kara jest nakładana bez względu na zawinienie, za sam fakt zachowania niezgodnego z treścią przepisu, tak jak w tym przypadku braku posiadania stosownych dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 605/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2670/13). O obiektywnej odpowiedzialności przewoźnika świadczy wskazanie przez prawodawcę, że przewoźnik odpowiada także gdy "choćby nieumyślnie" dokonywała przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Takie sformułowanie wskazuje jednoznacznie jego wolę włączenia przewoźników odpadów do grupy podmiotów obiektywnie odpowiedzialnych za przestrzeganie reguł transgranicznego przemieszczania odpadów, pod groźbą stosownej sankcji. W innym przypadku użycie w treści normy sformułowania "choćby nieumyślnie" nie znajdowałby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Pominięcie zaś wskazanych wyrazów mogłoby być rozumiane, jako przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialności wyłącznie za przypadki, gdy jest możliwe ustalenie, że wiedział on (jego pracownicy) o fakcie przewożenie odpadów bez wymaganych dokumentów. Zasada obiektywnej odpowiedzialności przewoźnika przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o., polegające na wadliwej wykładani normy wynikającej z tego przepisu i uznaniu, iż obowiązek podmiotu transportującego odpady posiadania wszystkich wymaganych dokumentów, implikuje w sobie zobowiązanie tego podmiotu do samodzielnego ustalenia rzeczywistego rodzaju transportowanych odpadów, nawet wbrew deklaracjom i oświadczeniem podmiotów organizujących międzynarodowe przemieszczanie odpadów (nadawca odpadów, odbiorca odpadów). Nie można wywodzić, że przepis ten został zinterpretowany w sposób rozszerzający. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie bowiem uznał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 m.p.o. przewóz odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów przesądza o odpowiedzialności administracyjnoprawnej przewoźnika. Uniknięcie zaś sankcji przewidzianej tym przepisem możliwe było jedynie w sytuacji, kiedy dokumenty odpowiadałyby transportowanym odpadom, a obowiązek ten ciążył na przewoźniku. Sposób zaś jego realizacji uzależniony jest on podmiotu dokonującego transportu. Powołany powyżej przepis nie nakłada sankcji na podmiot organizujący międzynarodowe przemieszczanie odpadów, lecz na podmiot zajmujący się transportem. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.