II SAB/Bk 100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie załatwienia wniosku w sprawie przebudowy parkingu 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia wniosku skarżącego T. P. z dnia [...] lipca 2015 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. T. P. wniósł skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w postaci ignorowania jego pism, ostatecznie sprecyzowaną na rozprawie przed sądem w dniu 16.01.2018 r. jako skarga na bezczynność. Domagał się zobowiązania organu do uznania go za stronę postępowania i wydania decyzji w przedmiocie nieprawidłowego parkingu znajdującego się przy budynkach nr [...] przy ulicy [...]. Zdaniem skarżącego wyżej wskazany organ zaakceptował przebudowę parkingu przeznaczonego dla [...] samochodów na parking wiele większy zajmujący powierzchnię tak wyznaczonego parkingu oraz terenu zieleni i nie reaguje na stałe parkowanie ponad 20 aut. Na pisma skarżącego, aby sprawdził samowolnie urządzony parking organ nie podjął czynności, bezzasadnie nie uznając go za stronę postępowania, pomimo, że jest mieszkańcem bloku i pozostaje narażony na ciągły hałas, spaliny, trzaskanie drzwiami itd. Jak wynika z akt sprawy, T. P. wnosił interwencję w sprawie przedmiotowego parkingu do wielu organów. Pierwsza złożona była do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...].06.2012 r., następne sukcesywnie składane były do Wojewody P., organów Policji, sądu a także do organów nadzoru budowlanego obydwu instancji. Tym też organom przekazywane były do załatwienia pisma skarżącego złożone do innych organów zawierające żądanie interwencji w sprawie samodzielnie rozbudowanego parkingu. Z akt sprawy wynika, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezpośrednio złożony wniosek wpłynął [...] lipca 2015 r. (k. 2 teczka III akt administracyjnych). Zatytułowany został "skarga", a z jego treści wynika poinformowanie organu o samowoli budowlanej w postaci " ustanowienia dzikiego parkingu na dziedzińcu posesji... wbrew prawu co zagraża zdrowiu mieszkańców...". Odpowiedzią na to pismo było wyjaśnienie pismem z [...].07.2015 r., że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do nakazania wprowadzenia zmian w zagospodarowaniu nieruchomości. Zagospodarowanie to zostało wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...].04.2010 r. dla działki przy ulicy [...]a dla nieruchomości przy ulicy [...] na podstawie pozwolenia na budowę z [...].04.2007 r. ze zmianami decyzję z [...].05.2008 r. Wcześniej tenże organ wielokrotnie w ramach załatwienia przekazanych mu przez inne podmioty pism skarżącego udzielał pisemnych odpowiedzi podobnej treści oraz zawierających ocenę co do braku statusu strony przez T. P. Podobnych wyjaśnień udzielał petentowi PWINB w B. powołując się na ustalenia organu stopnia podstawowego. Zaś z korespondencji toczącej się między obydwoma organami wynika, że pismo T. P. z [...].07.2015 r. i wszystkie wcześniejsze oraz późniejsze pisma były załatwiane w trybie skargi obywatelskiej. Jak wynika z pisma PINB z dnia [...].03.2017 r. adresowanego do PWINB (k. 40 akt administracyjnych t.3), "nie wszczynane było postępowanie administracyjne i nie wydawana była decyzja" oraz ‘każdorazowo złożony przez P. P. wniosek badany był pod kątem potrzeby wszczynania postepowania z urzędu i z powodu braku takich przesłanek – w trybie skargowym udzielana została pisemna informacja skarżącemu, nie będącemu stroną w rozumieniu art. 28 KPA." Do czasu rozpoznania skargi na bezczynność stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w zdaniu końcowym o odrzucenie skargi. Podtrzymał ocenę, iż wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania wnoszone przez T. P. wnioski załatwione były w trybie skargowym pismami informacyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Z mocy na art. 3 § 2 pkt 9 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2017, poz. 1365) sądy administracyjne uprawnione są do kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowań w sprawach wskazanych w tym przepisie, m.in. kończących się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowieniem na które służy zażalenie albo kończącym postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 i 2). Wniesienie skargi winno poprzedzić wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, jak stanowi art. 52 § 2 ustawy, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W sprawie niniejszej skargi na bezczynność sąd stwierdza, że wymóg formalny w postaci wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia został spełniony, bowiem skarżący wielokrotnie składał pisma do organu wyższego stopnia – PWINB dotyczące także braku reakcji organu pierwszej instancji. Dlatego nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, a podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga jest zasadna. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy. Innymi słowy, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej (vide wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28.09.2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29.09.2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19.09.2017 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl – dalej CBOS). W sprawie niniejszej skarżący zwrócił się do PINB o interwencję w sprawie samowolnego, w jego ocenie, parkingu między blokami. Pismo to, mimo, że zatytułowane było "skarga", faktycznie stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowalnej. Bezsprzecznie bowiem o charakterze pisma decyduje nie jego tytuł, a treść i .tą treścią (żądaniem) organ był związany. Nota bene, skoro przeprowadzono czynności wyjaśniające, poczyniono ustalenia, że parking został wykonany zgodnie z decyzjami administracyjnymi, to, należy domniemywać, że prawidłowo organ odczytał intencję pisma z [...].07.2015 r. do niego adresowanego, jak i cel przekazania mu do załatwienia pism T. P. adresowanych do innych organów, które organy te przesyłały do PINB – jako żądanie wszczęcia postępowania. Jednakże zupełnie błędnie uznawał organ, że skoro, w jego ocenie T. P. nie ma statusu strony i parking nie został samowolnie wykonany – to dane pismo podlega załatwieniu jako skarga poprzez udzielenie informacji. W tym miejscy należy stwierdzić, że skoro do organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek o zbadanie samowoli budowlanej, to oznacza, ze stanowił on wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zatem załatwienie go zwykłym pismem informującym o braku podstaw do wszczęcia postępowania nie może być uznane za odpowiadające prawu. Takie załatwienie zamknęło wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawiło go praw procesowych, przede wszystkim prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze instancji administracyjnej a następnie sądowej. Postępowanie te pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. i jednocześnie narusza te przepisy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1936/16 z 21.06.2017 r. (CBOSA), w kontekście ww. regulacji organ nadzoru budowlanego powinien był zbadać złożony wniosek z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i ewentualnie przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, czyli w sprawie – z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, co jednak nie nastąpiło. Przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestie samowoli budowlanej nie wskazują jednoznacznie, czy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczyna się z urzędu czy na wniosek. Ograniczenie zatem w takiej sytuacji – jak to uczynił organ – możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 K.p.a. Jeśli bowiem ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 K.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej dotyczącej samowoli budowlanej. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien był potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien był zastosować art. 61a § 1 K.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umarzającą postępowanie. Tymczasem organ co prawda podjął czynności wyjaśniające, ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył ich w procesowej formie tj. poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dlatego skargę na bezczynność należało uznać jako uzasadnioną. W tym miejscy podkreślić trzeba, że celem skargi na bezczynność jest wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. W trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w danym terminie – nie może natomiast nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (vide wyrok w sprawie II SAB/Bk 78/172 z 21.09.2017 r.) Biorąc pod rozwagę przedmiot żądania zawartego w piśmie z [...].07.2015 r., materiał z postępowania wyjaśniającego a przede wszystkim czasokres zwłoki organu w przewidzianym, procesowym załatwieniu wniosku skarżącego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązał PINB do załatwienia wniosku w terminie 14 dni. Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a sąd miał obowiązek ocenić czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też braku okoliczności wyłączającej możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność. Także podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działania (zaniechania organu), które można interpretować jako unikanie podjęcia rozstrzygnięcia bądź lekceważenia praw podmiotu domagającego się czynności od organu (vide wyroki: I SAB/Wa 406/17 z 13.11.2017 r., II ESK 1365/17 z 11.09.2017 r.; II OSK 1810/16 z 7.06.2016 r.; II SAB/Bk 155/17 z 19.09.2017 r. CBOSA). W ocenie składu orzekającego bezczynność w sprawie niniejszej miała charakter rażącego naruszenia prawa o czym przesądzał przede wszystkim brak reakcji na prośby skarżącego kierowane nie tylko do PINB ale i innych organów (które to pisma także zostały do organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przekazane). Drugim czynnikiem rzutującym na ocenę charakteru bezczynności był okres jej trwania. Licząc najkorzystniej dla organu (od daty złożenia przez skarżącego pisma z [...].07.2015 r.) wynosi on ponad 2 lata a nie może ujść uwadze także fakt wcześniejszych przekazań pism skarżącego organowi przez inne podmioty, która to sytuacja miała początek w 2012 r. Nie stanowi usprawiedliwienia błędne przekonanie PINB o braku potrzeby procesowego załatwienia pisma w sytuacji przekonania organu o braku przymiotu strony. Dlatego Sąd uznał bezczynność o rażącym charakterze. Skarga na bezczynność nie zawierała żądania wymierzenia organowi grzywny, dlatego Sąd nie orzekł w tym przedmiocie. Z urzędu Sąd nie uznał za zasadne wymierzanie grzywny organowi stopnia podstawowego w sytuacji także błędnego stanowiska organu wyższego szczebla – PWINB, który także błędnie traktował pisma T. P. jako skargi obywatelskie w trybie działu VIII KPA. Nie bez znaczenia dla decyzji o braku potrzeby wymierzenia grzywny z urzędu była także okoliczność pewnej nieczytelności intencji autora licznych pism, który nie posiada wiedzy prawniczej. Jednakże każdorazowo organy mogły (i powinny) utwierdzić się w intencji autora danego pisma przez zwrócenie się do niego o wyjaśnienie. Tego nie uczyniono. Jednocześnie wskazać należy, że wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco represyjnym, dlatego grzywna powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1769/17 z 18.10.2017 r. CBOSA). Głównym bowiem celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i ten obowiązek Sąd nałożył orzeczeniem w pkt I wyroku. Natomiast przy braku żądania strony nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. Na skutek niniejszego wyroku PINB w wyznaczonym terminie dokona procesowego załatwienia wniosku skarżącego z [...].07.2015 r. przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3, 1 "a" oraz § 2 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Skarżący był zwolniony od kosztów sądowych, dlatego Sąd nie zawarł orzeczenia o kosztach postępowania..