II OSK 1101/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 658/17 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Rzeszowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 658/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w Rzeszowie, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: (I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 przez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał właściwej oceny wpływu inwestycji na środowisko, pomimo iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważnościowym oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji; (II) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 wobec braku poczynienia wskazań co do dalszego postępowania dla organu prowadzącego postępowanie w trybie nieważnościowym. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W odpowiedzi oraz we wniesionym następnie piśmie procesowym powołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed dalszymi uwagami odnotować trzeba brak wskazania aktu normatywnego wiążącego się z powołanym w obu zarzutach przepisem art. 156 § 1 pkt 2. Z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywnioskować, że chodzi o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mimo wadliwości skargi kasacyjnej możliwe jest zatem merytoryczne odniesienie się do zarzutów kasacyjnych. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 przez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał właściwej oceny wpływu inwestycji na środowisko, pomimo iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważnościowym oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji, jest uwarunkowana tym, czy badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], z dnia [...] października 2016 r., jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie przez MWINB, że podstawą umorzenia postępowania co do robót wykonanych na istniejącej stacji bazowej w Kozienicach jest niedopuszczalność kontrolowania w trybie naprawczym robót, w stosunku do których wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, stanowiło rażące naruszenie prawa. MWINB błędnie ustalił, rażąco naruszając przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., że przedmiotem postępowania są roboty budowlane objęte decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Jest oczywiste, że pozwolenie na użytkowanie nie mogło dotyczyć robót wykonanych kilka lat po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nie ma podstaw do wyłączenia z zakresu objętego hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszeń przepisów postępowania, w tym także norm postępowania wyjaśniającego. Oczywiście błędne ustalenie w zakresie faktu prawotwórczego, niezbędnego do prawidłowego zastosowania prawa materialnego, stanowi wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 878). Takim błędnym ustaleniem faktu prawotwórczego było przyjęcie, że roboty polegające na zamontowaniu na istniejącej stacji bazowej trzech modułów, zostały zalegalizowane poprzez pozwolenie na użytkowanie. W konsekwencji, doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków w trybie 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wykonane roboty nie stanowiły odstępstw od pozwolenia na budowę, gdyż zostały wykonane w kilka lat po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie i poza zakresem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, rzeczywiście nie było podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak rażące naruszenie procesowe miało ten skutek materialnoprawny, że organ w ten sposób argumentował o braku podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań mających doprowadzić do zgodności inwestycji z prawem, umarzając postępowanie administracyjne co do spornych robót. To uchylenie się od zbadania i oceny działań inwestora było także skutkiem rażącego naruszenia prawa co do kwalifikacji robót. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14). Ocena ta odnosi się także do stanu prawnego obowiązującego w maju 2013 r., kiedy moduły zostały zamontowane. W razie braku wymaganego pozwolenia na budowę, w odniesieniu do wybudowanego obiektu budowlanego, zastosowanie znajdował tryb określony w przepisach art. 48-49 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania administracyjnego, mimo obowiązku uruchomienia tego trybu, stanowiło rażące naruszenie prawa. Nawet jednak przyjęcie, że zagadnienie kwalifikacji robót polegających na montażu dodatkowych modułów jest kwestią interpretacyjną, niewykluczającą uznania, że doszło jedynie do zainstalowania urządzeń, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, to i tak roboty te należało, z uwagi na art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, ocenić z punktu widzenia wymagania przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16). Brak sprecyzowanych wyników badań i umorzenie postępowania administracyjnego stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przedwczesną odmowę zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Oceniając charakter naruszeń w zakresie wymagań środowiskowych, pamiętać trzeba o wszelkich celach unormowań w tej dziedzinie. Podkreślić jednak warto, że do celów tych należy m.in. ochrona zdrowia ludzi. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tej mierze stanowi rażące naruszenie prawa. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 wobec braku poczynienia wskazań co do dalszego postępowania dla organu prowadzącego postępowanie w trybie nieważnościowym. Wskazania co do dalszego postępowania w trybie nadzorczym nie zostały rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wyartykułowane. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro umorzenie postępowania z powodów opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w niniejszym uzasadnieniu stanowiło rażące naruszenie prawa, to w dalszej kolejności organ nadzoru oceni pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i wyda stosowne do przyjętego stanowiska rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.