II FSK 2396/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 3829/16 w sprawie ze skargi Starostwa Powiatowego w Krakowie na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 3829/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a", po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starostwa Powiatowego w Krakowie (Starostwo) uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ("Minister") z 28 października 2016 r. nr BON.III.5220.54.3.2016.MH w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) za miesiące od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji powołując się na art. 2a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j. t. Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji", obowiązujący od 1 stycznia 2011 r., uznały, że Starostwo w okresie od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. ustalając wysokość wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy, nie mogło uwzględniać jako osoby niepełnosprawnej I. P., gdyż orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 25 września 2013 r. uznające ją za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym zostało dostarczone do pracodawcy dopiero 30 września 2013 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji za całkowicie nieuzasadnione uznać należy zastosowanie przez organ normy wynikającej z art. 2a ustawy o rehabilitacji do wpłat na PFRON za grudzień 2010 r. Przepis art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Zgodnie z art. 14 ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 226, poz. 1475) - dalej: "ustawa nowelizująca z 2010 r."), mocą której dodano art. 2a, przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2011 r. Sąd wskazał przy tym na obowiązki pracodawcy dotyczące wpłat na PFRON (art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Podniósł, że zobowiązanie z tytułu wpłat na Fundusz jest zobowiązaniem, określonym w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, które powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Oznacza to, że ww. zobowiązanie powstaje w momencie osiągnięcia przez pracodawcę zatrudnienia w wysokości co najmniej 25 pracowników. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprowadzony 1 stycznia 2011 r. art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji nie ma zastosowania do zdarzeń, które zrodziły obowiązek wpłat na PFRON przed wejściem w życie ww. przepisu, tj. powstałych w grudniu 2010 r. Zasadą jest bowiem, że przepisy prawa materialnego stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia, które wywołuje skutki prawne. W niniejszej sprawie ustawodawca nie wprowadził przepisów retroaktywnych. Zatem sąd ten nie podzielił stanowiska organu, że z uwagi na art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji (dodanego od 1 stycznia 2011 r.), pracownik I. P. została nieprawidłowo uwzględniona przez Starostwo jako osoba niepełnosprawna w grudniu 2010 r. Za nieprawidłowe Sąd pierwszej instancji ponadto uznał stanowisko organów, że ze względu na treść art. 2a ustawy o rehabilitacji dla ustalenia wysokości wpłat na fundusz istotne znaczenie ma data, w której pracownik dostarczy pracodawcy orzeczenie potwierdzające jego niepełnosprawność. Sąd zwrócił uwagę, że według art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Ustawą nowelizującą z 2010 r. nie zmieniono jednak art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonując wykładni gramatycznej art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji należy stwierdzić, że rzeczywisty stan zatrudnienia oznacza stan obiektywnie istniejący, stan zgodny z prawdą, z faktami. Zatrudnienie osób niepełnosprawnych pracodawca winien był określać według rzeczywistej ilości pracowników niepełnosprawnych. Pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników (w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy), określając swoje zobowiązanie wobec PFRON, ma więc obowiązek: ustalenia w danym miesiącu rzeczywistego stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w swoim zakładzie, obliczenia ile osób, przy jego stanie zatrudnienia stanowi 6% wskaźnika zatrudnienia, obliczenia 40,65% przeciętnego wynagrodzenia. Jak wynika z akt sprawy, I. P. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z 25 września 2013 r. znak: [...], stwierdzającym jej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym od 19 sierpnia 2013 r. oraz wskazującym, że jej niepełnosprawność istnieje od 1992 r. Skoro niepełnosprawność istnieje od 1992 r., a dopiero od 19 sierpnia 2013 r. jest to niepełnosprawność o stopniu umiarkowanym, to niewątpliwie orzeczenie to potwierdza, że I. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim od 1992 r. Ustaleń tych dokonano w szczególności na podstawie zaświadczenia wydanego dla potrzeb orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz zgromadzonej dokumentacji. Przed uzyskaniem powyższego orzeczenia I. P. legitymowała się orzeczeniami wydanymi przez Wojewódzką Komisję Lekarską Nr 1 [...] (orzeczenia: z 28 maja 1991 r., z 28 października 1992 r., z 17 lutego 1994 r., z 24 lipca 1996 r., z 9 lipca 2002 r.). Wskazane orzeczenia I. P. przedłożyła Starostwu jeszcze przed 2010 r. Dokonując szczegółowej analizy przepisów ustawy o rehabilitacji Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma podstaw do traktowania w odmienny sposób orzeczeń o zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidztwa wydanych przez komisje resortowe, w tym przypadku Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA. W związku z tym nie podzielił stanowiska organów, że w spornym okresie I. P. była niepełnosprawna jedynie w sensie medycznym, a nie w sensie prawnym. Zatem nie było podstaw do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązań Starostwa. Uwzględniona przez Starostwo liczba pracowników niepełnosprawnych odpowiadała rzeczywistemu zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w spornym okresie. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, tj. brak wyjaśnienia, wobec wskazań co do oceny materiału dowodowego wyrażonych w wyroku innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 1 pkt 1 - 3 w zw. z art. 62 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2a w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo wliczenia pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych na potrzeby wpłat na PFRON powstaje, jeśli jego niepełnosprawność istnieje obiektywnie, podczas gdy warunkiem wliczenia pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest posiadanie oraz przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia wydanego przez zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia wydanego przez organy rentowe, równoważnego na mocy przepisów szczególnych; art. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w okresie objętym niniejszym postępowaniem I. P. była osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 1 ustawy o rehabilitacji; art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez niewłaściwe zastosowanie gdyż zrównanie orzeczeń o inwalidztwie z orzeczeniami o niepełnosprawności dotyczy jedynie orzeczeń wydanych przed dniem 1 stycznia 1998 r., które przed tą datą nie utraciły ważności, a orzeczenie o zaliczeniu do III grupy inwalidów wyłącznie z tytułu niezdolności do służby oznacza zdolność do pracy poza służbą, - art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2010 r. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2a ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie zasługują na uwzględnienie. Wskazuje przy tym, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia w rozpatrywanej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. datę wniesienia skargi na decyzję, znajduje on zastosowanie w tej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia oceny zasadności identycznie skonstruowanej skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była również przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 1304/17, wobec czego w rozpatrywanej sprawie odpowiednio wykorzystana została argumentacja zawarta w tym wyroku. 3.2. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku szczegółowo oraz kompleksowo ustalił oraz ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, opisany w uzasadnieniu wyroku, a następnie oceniony przez ten Sąd wskazuje, że zatrudniona w Starostwie legitymowała się orzeczeniami Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW i A wydanymi przed 1998 r. potwierdzającymi, że również jej inwalidztwo III grupy, wynikające z ogólnego stanu zdrowia, trwało nieprzerwanie cały czas począwszy od 1991 r. (co jest równoważne z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności). Zwrócić przy tym należy uwagę, że orzeczenia te wzajemnie się uzupełniały jeśli chodzi o czas trwania inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia, a to oznacza, że było ono ciągłe i także ciągły był stan niepełnosprawności. Z kolei kasator powołując się na naruszenie art.133 § 1 p.p.s.a. nie skonkretyzował w czym upatruje przejawów tego naruszenia, a które to w jakiejkolwiek mierze odnosiłoby się do opisanych w tym przepisie obowiązków Sądu pierwszej instancji. Wyraził natomiast niejako niezadowolenie, że Sąd ten nie zaakceptował ustaleń faktycznych organów administracji i dopatrzył się w procesie decyzyjnym naruszeń prawa oraz niezaakceptował przyjętej przez te organy wykładni przepisów prawa materialnego. W istocie więc kasator polemizuje z oceną dokonaną w tej sprawie, co do stwierdzenia naruszenia prawa. Koniecznym jest wobec tego podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., postawionego również w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można kwestionować dokonanej w sprawie oceny materiału dowodowego oraz zastosowania przepisu prawa do przyjętego stanu faktycznego. 3.3. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 62 ust. 1 ustawy o rehabilitacji albowiem orzeczenie o zaliczeniu do III grupy inwalidztwa pracownicy z 24 lipca 1996 r. nie utraciło mocy w dniu 1 stycznia 1998 r., a stan ten potwierdzały kolejne orzeczenia. To, że nie były one orzeczeniami, o których mowa w art. 1 ustawy o rehabilitacji, aż do czasu wydania orzeczenia z 25 września 2013 r., jest bez znaczenia, skoro przepis art. 2a ustawy o rehabilitacji w zw. z art.8 ust.1 ustawy nowelizującej z 2010 r. nie mógł mieć zastosowania w okresie objętym zaskarżoną decyzją, a odpowiadającym zatrudnieniu tejże pracownicy. Dodatkowo istniejąca niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 25 września 2013 r. (wydanym i doręczonym pracodawcy przed wydaniem przez organ decyzji określającej wysokość wpłat na PFRON), z którego wynika, że pracownica była osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim począwszy od 1992 r., a następnie osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym od sierpnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał wszystkie obowiązujące w tej materii przepisy prawa. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 1 ustawy o rehabilitacji niepełnosprawność pracownicy została potwierdzona orzeczeniem, najpierw Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW i A, a następnie w dniu 25 września 2013 r., to jest jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Stan obiektywnie istniejący, zgodny z prawdą i faktami oraz orzeczeniami wskazuje, że pracownica jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim od 1992 r., a w stopniu umiarkowanym od sierpnia 2013 r. 3.4. Zgodnie z art. 1 ustawy o rehabilitacji nie można kwestionować prawa pracodawcy do zaliczania pracownika do osób niepełnosprawnych, jeżeli jego niepełnosprawność istnieje obiektywnie. W realiach niniejszej sprawy do okresu objętego niniejszym postępowaniem (grudzień 2010 - listopad 2011) nie mógł mieć zastosowania przepis określający datę rozpoczęcia wliczania osoby niepełnosprawnej do stanu zatrudnienia niepełnosprawnych w zakładzie w celu ustalenia powstania obowiązku i wysokości wpłat na Fundusz, tj. wprowadzony do ustawo o rehabilitacji od 1 stycznia 2011 r. przepis art. 2a ust. 1. Stosownie do jego treści osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów potwierdzających wystąpienie schorzeń uzasadniających obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2a ust. 4 tej ustawy. Wprowadzając powyższą regulację ustawodawca w przepisie przejściowym – art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2010 r. - postanowił, że pracodawca, który przed dniem wejścia w życie ustawy nabył prawo do obniżenia wpłat może je wykorzystać na warunkach dotychczasowych. Zatem w sprawie nie można było podzielić stanowiska organu, że pracownica została nieprawidłowo uwzględniona jako osoba niepełnosprawna. Podstawą do uznania posiadania przez pracownicę statusu osoby niepełnosprawnej był art. 1 ustawy o rehabilitacji z tym, że dokument, o którym mowa w tym przepisie złożony np. w okresie późniejszym, nie pozbawiał pracodawcy prawa do ulgi. Z okoliczności sprawy wynika, że niepełnosprawność została potwierdzona stosownym orzeczeniem wprawdzie po zawarciu umowy, ale z orzeczenia wynika, że na dzień podpisania umowy pracownica była osobą niepełnosprawną. Tym samym, choć w dniu zawarcia umowy pracownica nie przedłożyła wymaganego orzeczenia, to brak ten został usunięty i uznać należy, że była ona osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 1 ustawy o rehabilitacji. 3.5. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyroku NSA z 24 sierpnia 2014 r., II GSK 1064/13, czy też WSA w Warszawie z 29 listopada 2006 r., III SA/Wa 1066/06 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych oraz zawartą w nich ocenę prawną w pełni podziela także skład orzekający NSA w tej sprawie. 3.6. Podsumowując, uznać należy, że pracownica była osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 1 ustawy o rehabilitacji, a pracodawca nabył prawo do obniżenia wpłat i mógł je, stosownie do przepisów przejściowych, wykorzystać na warunkach dotychczasowych. Stąd też nie można podzielić poglądu organów, że na dzień podpisania umowy była ona niepełnosprawna jedynie w sensie medycznym, a nie w sensie prawnym. Okoliczność zaś, że pracownica tej niepełnosprawności na dzień podpisania umowy nie udokumentowała, nie może obecnie mieć decydującego znaczenia w sprawie, gdyż te nieprawidłowości w dniu wydania decyzji z 28 października 2016 r. już nie istniały, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązań Starostwa Powiatowego z tytułu wpłat na PFRON w wysokości wyższej, niż wynikało to z deklaracji. 3.7. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, co już wyżej zaakcentowano, niejako dodatkowo wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu jakoby przepis art.2a ustawy o rehabilitacji w ogóle nie stanowił podstawy do ustalania wskazanego w art.21 ust.1 tej ustawy o rehabilitacji stanu zatrudnienia. Ponadto wskazać należy, że celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o rehabilitacji było doprecyzowanie sposobu ustalania daty od której należy zaliczać pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych i stanowiło wyraz odpowiedzi na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do konieczności wprowadzenia ustawowego uregulowania tej kwestii (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 226/08; wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1826/07 oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 286/08 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.8. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.