I GSK 2023/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 952/17 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz R. R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 952/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. R. (skarżący) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej na rok 2016, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów sądowych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący [...] czerwca 2016 r. złożył wniosek o przyznanie płatności za realizację pakietu 4 – cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 w wariancie 4.8 na powierzchni 2,63 ha oznaczonej jako działka B1 i C1 (działki ewidencyjne nr [...] i [...]). Decyzją z [...] maja 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał płatność (wariant 4.8) do powierzchni 2,37 ha w łącznej wysokości 2.068,36 zł. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia jest mniejsza niż deklarowana – w przypadku działki rolnej na działce ewidencyjnej [...] wykluczono powierzchnię 0,26 ha. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z [...] października 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z [...] maja 2017 r.. W uzasadnieniu organ wskazał, że jedynym dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych jest system ortofotomapa, stąd powierzchnie użytków rolnych określone w Ewidencji Gruntów i Budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. W ocenie organu odwoławczego, wprawdzie skarżący zgłaszał rozbieżności (złe nałożenie siatki działek na powierzchnię gruntu w załączniku graficznym) w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, jednak nie złożył żadnego dokumentu na udokumentowanie swoich twierdzeń. Nadto, jak zeznał skarżący – zlecał on prace geodezyjne związane ze wznowieniem/wyznaczeniem granic przedmiotowych działek, które jednak zostały wstrzymane, bowiem geodeci nie odnaleźli kamieni granicznych. Skarżący korzystał również z Geoportalu. Organ wskazał, że wznowienia znaków granicznych dokonuje się na zlecenie zainteresowanych, podmioty wskazane w art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie uczyniono tego w niniejszej sprawie. Uwzględniając skargę na powyższą decyzję z [...] października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia faktyczne w zakresie obszaru zatwierdzonego do płatności zostały przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 11, art. 77 ust. 1, art. 107 § 3, art. 107§ 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie WSA, niedopuszczalny prawnie jest sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym. Ustalenia faktyczne przyjęte w wyniku dokonanej oceny materiału dowodowego należało zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać za dowolne. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dowolnie przyjął ustalenia stanu faktycznego, co do tego, że obszar działki rolnej w zakresie 0,26 ha znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...], niezadeklarowanej przez skarżącego we wniosku, czyli że obszar upraw działki rolnej obejmował działki ewidencyjne zadeklarowane przez innych beneficjentów systemu płatności. Co więcej, zarówno z protokołu przesłuchania świadków oraz skarżącego jak i wydanych uprzednio w sprawach skarżącego wyroków WSA w Poznaniu z 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 295/16 i III SA/Po 296/15., wynikało, że istniały rozbieżności pomiędzy ustaleniami organu a stanem faktycznym w zakresie działki nr [...] należącej do skarżącego oraz sąsiednich działek o nr [...] oraz [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że brak analizy materiału dowodowego we wzajemnej łączności nie pozwolił na stwierdzenie, że procedura naniesienia działek na ortofotomapę została wykonana prawidłowo. W konsekwencji analiza akt administracyjnych nie pozwoliła na przyjęcie stanowiska, że wskazane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. WSA wskazał też, że skarżący, zgodnie ze wskazaniami organu, mógł złożyć wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z przepisami Rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 77 § 1, k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania przed organem ARiMR doszło do naruszenia zasad w zawartych ww. przepisach prawa, a w konsekwencji przyjęcie, że organ ARiMR dokonał dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy w istocie organ ARiMR nie naruszył ww. przepisów prawa i dokonał wszechstronnej i kompleksowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy poszanowaniu zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Sąd II instancji rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut powinien być wskazany w sposób precyzyjny i dokładny, tj. poprzez podanie numeru przepisu wraz z mniejszymi jednostkami redakcyjnymi, jeśli posiada on takie jednostki, a także powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Treść zarzutu kasacyjnego winna przy tym korespondować z treścią zarzucanego przepisu. Skarżący, kwestionując prawidłowość zastosowania przepisu, powinien wskazać na czym jego zdaniem polega błąd sądu I instancji w subsumpcji tego przepisu. Zobowiązany jest zatem do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie, dlaczego błędnie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018r., II OSK 973/16, LEX nr 24802640, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018 r., II GSK 4132/17, LEX nr 2481423). Zarzucenie naruszenia przepisów postępowania wymagało nadto wykazania wpływu naruszonego przez Sąd pierwszej instancji przepisu na wynik sprawy, co sprowadza się w istocie do wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie uzupełnia bowiem zaprezentowanej argumentacji celem skonkretyzowania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018r., I OSK 2504/17, LEX nr 2480685). Wymogów tych nie spełnia zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. Wymienione w tym zarzucie przepisy wskazują, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zastosowanie ma ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Powołany akt prawny wprowadza odrębne regulacje proceduralne, co z punktu widzenia prawidłowości skonstruowania skargi kasacyjnej wymagało zarzucenia naruszenia przepisów powołanego aktu prawnego. Oznacza to, że prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny powinien obejmować zamiast art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przepis art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ta okoliczność czyni nieskutecznym zarzut kasacyjny w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 4 wskazanego aktu prawnego "Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej". Natomiast na podstawie art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "(w) postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Na mocy ust. 2 art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "(s)trony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Na gruncie tych przepisów judykatura wyraża aprobowany przez NSA w składzie orzekającym w tej sprawie pogląd, że "postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012r. o sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. II GSK 810/11, publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl)" - wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., II GSK 3978/16. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawia zatem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, w tym regułę, że przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie a organy zobligowane są wyłącznie do prowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, mającej na celu weryfikację prawidłowości składanych wniosków o płatności. Odmiennie niż na gruncie k.p.a. obowiązek organu Agencji został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Granice obowiązku organów ARiMR wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyznaczają - co należy podkreślić - dowody przedłożone przez stronę. W tym zakresie nie można – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa, bowiem zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wybiórczy, bez uwzględnienia wszystkich zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. To że organ nie uwzględnił w ocenie okoliczności sprawy wniosków płynących z przedłożonych przez stronę dowodów, tj. między innymi opinii świadków, które ujawniają okoliczności wskazujące na istniejące rozbieżności związane z lokalizacją i granicami spornej działki ewidencyjnej o nr [...] w istocie sprowadza się do twierdzenia, że argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca, że organ ARiMR nie naruszył przepisów prawa i dokonał wszechstronnej i kompleksowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy poszanowaniu zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. - nie jest zasadna. W ocenie NSA zwrócić bowiem należy uwagę, że uwzględnienie całego materiały dowodowego w procesie jego oceny wyraża się w uznaniu wszystkich okoliczności za udowodnione, poprzez określone środki dowodowe, innych zaś za pozbawione mocy dowodowej. W tym aspekcie nie sposób postawić Sądowi pierwszej instancji, zarzutu naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył w zaskarżonym wyroku, że brak analizy materiału dowodowego we wzajemnej łączności nie pozwolił stwierdzić, że procedura naniesienia działek na ortofotomapę została wykonana prawidłowo. W konsekwencji analiza akt administracyjnych nie pozwoliła na przyjęcie stanowiska, że wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych wskazanych wyżej okoliczności przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika R. R. orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).