II OW 128/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprzeciwu prokuratora w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Krakowa odnośnie właściwości do rozpoznania sprzeciwu prokuratora w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. W. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. Budowa budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną zjazdem, zagospodarowaniem terenu na dz. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte przez G. G., A. S., A. J., M. S. i Wspólnotę Mieszkaniową "[...]", zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem H. S. Na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1293/17. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód w Krakowie pismem z dnia 9 października 2017 r. wniósł do Prezydenta Miasta Krakowa sprzeciw do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2017 r., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Pismem z dnia 24 października 2017 r. Prezydent Miasta Krakowa przekazał powyższy sprzeciw według właściwości Wojewodzie Małopolskiemu. Wnosząc o rozstrzygnięcie niniejszego sporu kompetencyjnego, Wojewoda Małopolski wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do rozpoznania ww. sprzeciwu zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., podkreślając, że nie rozpoznawał on sprawy pozwolenia na budowę w procedurze odwoławczej. Odpowiedź na powyższy wniosek złożył Prezydent Miasta Krakowa, wnosząc o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego do rozpoznania ww. sprawy, podkreślając że nie miał znaczenia rodzaj rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Prezydent Miasta Krakowa uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia sprzeciwu prokuratora od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Prezydenta Miasta Krakowa, którym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 184 § 1 i 2 K.p.a.: "Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany". Stosownie z kolei do art. 150 § 1 K.p.a.: "Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji". Interpretacja powyższego przepisu w sytuacji orzekania przez organ II instancji i zakończenia prowadzonego przez niego postępowania w sposób formalny, tj. gdy organ ten umarzał postępowanie odwoławcze bądź stwierdzał niedopuszczalność odwołania wywoływała wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w literaturze. Odnośnie tej pierwszej sytuacji Prezydent Miasta Krakowa zwracał prawidłowo uwagę w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego na stanowiska wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiadającego się za literalnym odczytywaniem brzmienia art. 150 K.p.a. Sprowadza się ono do stwierdzenia, że w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, to niezależnie od rodzaju wydanego orzeczenia, do organu wyższego stopnia należy w pierwszej instancji rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania. Organ II instancji jest zatem organem właściwym w rozumieniu art. 150 § 1 K.p.a. niezależnie od rodzaju ostatecznego orzeczenia, gdyż w przepisie tym nie zastrzeżono, że chodzi wyłącznie o decyzje merytoryczne tj. rozstrzygające sprawę co do istoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1026/09 i 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 726/13 oraz postanowienie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OW 131/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe stanowisko, zwrócić również należało uwagę na środek prawny, w którym zawarto żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazaną w nim podstawę prawną oraz podmiot, który go wnosi. W tym aspekcie zauważyć trzeba, iż środek ten stanowi sprzeciw jako nadzwyczajny środek prawny przysługujący prokuratorowi wobec decyzji ostatecznej. Został on sporządzony w dniu 9 października 2017 r., a więc po wydaniu decyzji umarzających postępowanie odwoławcze ([...] sierpnia 2017 r.). Uwzględniając wskazaną w nim podstawę odwołującą się do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), stwierdzić należało, że faktycznie stanowi on żądanie kontynuowania postępowania z uwagi na błędy formalne przy podejmowaniu zapadłych w nim rozstrzygnięć. Nie stanowi zatem przeszkody zakończenie postępowania przez organ odwoławczy poprzez jego umorzenie, bowiem faktycznie oznacza konieczność jego kontynuowania, chociaż z uwzględnieniem zasad prowadzenia postępowania wznowieniowego. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (art. 150 § 1 K.p.a.). Z tych przyczyn, organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu wniosku o wznowienie zobowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19) ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy nie zachodzą przesłanki z art. 150 § 2 K.p.a. Te zaś w okolicznościach niniejszej sprawy nie miały miejsca. Zwrócić też należało uwagę, że stanowisko przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II OW 106/15, zapadło w odmiennym stanie faktycznym niż niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4, art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. wskazał Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprzeciwu prokuratora w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.