II SA/Rz 905/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.D. na propozycje nowych warunków zatrudnienia złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 25 sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.D. (skarżącej). Jako przedmiot zaskarżenia skarżąca wskazała "złożoną jej w dniu 30 maja 2017 r. propozycję pracy jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa". Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że skarżącą rozpoczęła służbę w Służbie Celnej w 1995 r., zaś do lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu aspiranta celnego. Skarżąca podniosła, że w dniu 30 maja 2017 r., na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (DIAS), propozycję pracy. Skarżąca podała, że działając pod przymusem prawno – ekonomicznym przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia, niemniej nie zgadza się z nią, gdyż winna zostać jej przedstawiona propozycja służby. W ocenie skarżącej, propozycja pracy skutkuje tym, że niezależnie od decyzji skarżącej, w istocie zwalnia ją ze służby, ponieważ albo ma ona charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika, albo w ogóle zwalnia ją ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. W ocenie skarżącej, wobec przedstawionych wyżej okoliczności, sporną propozycję zatrudnienia należy zakwalifikować jako podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Rzeczona propozycja zatrudnienia nie ma bowiem charakteru decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 Ppsa, została skierowana do indywidualnego podmiotu, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym wypadku przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca wniosła o uchylenie "zaskarżonego aktu lub czynności", zarzucając mu: 1. nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. poprzez naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 1 ww. ustawy; 2. naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktycznie zwolnienie skarżącej ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek; 3. niekonstytucyjność poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że z daleko idącej ostrożności procesowej – na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe ogólnie było składania funkcjonariuszowi propozycji pracy – podnosi, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, powinny prowadzić do przedstawienia jej propozycji służby. Zaznaczyła również, że gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że stanowi ona decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w sentencji wyroku i uzasadnieniu, jako że takie wyraźne stwierdzenie również może mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ podniósł, że w świetle art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Zatem a contrario należy przyjąć, że propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi również aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, gdyż nie jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji państwowej, lecz niezaskarżalna czynność prawna pracodawcy, będąca realizacją wynikającego z przepisów obowiązującego prawa i podległości służbowej uprawnienia DIAS w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa) oraz – co do zasady – inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających (...) Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brak przedstawienia takiej pisemnej propozycji powoduje zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających (...) wygaśnięcie z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku pracy lub stosunku służbowego. Takie wygaśnięcie powoduje również złożenie przez pracownika albo funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2). Zdaniem Sądu przedstawienie przez organ administracji skarbowej pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Aby możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącą przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. II SA 1367/97, postanowienia NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r. II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przewiduje przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. T.Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI. Wolters Kluwer, 2016 r. Komentarz do art. 3). Taka propozycja nie rozstrzyga danej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SA/Rz 930/17, II SA/Rz 994/17 i II SA/Rz 948/17 (dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. W świetle powyższego, przedstawiona skarżącej przez DIAS w [...] propozycja nowych warunków zatrudnienia nie mogła zostać uznana za podlegającą zaskarżeniu od sądu administracyjnego akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Wskazać należy, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie zamyka się jedynie w katalogu zawartym w art. 3 § 2 Ppsa, gdyż zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku propozycji pełnienia służby składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tego rodzaju formy aktywności organu, jest przepis art. 169 ust. 7 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zaś w myśl art. 169 ust. 7, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają jedynie decyzje – co istotne, nie będące decyzjami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, gdyż nie zostały one wydane w postępowaniu administracyjnym – ustalające nowe warunki pełnienia służby. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej lub ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewiduje natomiast prawa wniesienia skargi na przedstawioną propozycję nowych warunków zatrudnienia. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mniej istotna jest treść art. 5 pkt 2) Ppsa. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanych już postanowieniach z dnia 26 października 2017 r. II SAB/Rz 153/17 i II SA/Rz 994/17 (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższa ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. We wskazanych orzeczeniach słusznie i przekonywująco wskazano, że w rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, orzekł, jak w sentencji postanowienia.