I SA/Gl 1239/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz - Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia pani E. B. (dalej strona lub zobowiązana) na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. (dalej organ egzekucyjny) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej Dyrektor lub organ odwoławczy), działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017. 1257), dalej K.p.a., oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1, §2, § 4 pkt 1 i art. 34 §5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2017. 1201), dalej ustawa egzekucyjna, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał, że ZUS w C. wystawił wobec strony 7 tytułów wykonawczych opiewających na niezapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne. Podstawą wystawienia tytułów stanowiły decyzje z dnia 20 marca 2013 r. i 28 grudnia 2016 r. Tytuły doręczono zobowiązanej, która wniosła do nich zarzuty podnosząc: - wykonanie obowiązku w części odnoszącej się do należnych składek na ubezpieczenie społeczne; - niewskazanie daty, od której należność może być dochodzona; - przedawnienie roszczenia odsetkowego; - brak doręczenia upomnienia zobowiązanemu. Ponadto w piśmie tym złożono wniosek o wyłączenie od rozpoznania zarzutów pracowników ZUS oraz organu - Dyrektora ZUS, a nadto brak umocowania do działania w imieniu organu jednej z pracownic. W kolejnym piśmie strona stwierdziła, że nie ma obowiązku wykazania podstawy prawnej wniosku o wyłączenie, że składki za okres 8. 2008 – 3. 2009 i lipiec 2012 nie wygasły na skutek zapłaty i w tym zakresie cofnęła zarzut oparty na tej podstawie (3 tytuły), zaś w pozostałym zakresie składki zostały zapłacone, a więc wygasły. Zdaniem zobowiązanej wyjaśnienia wymagała kwestia kolejności zarachowania otrzymanych przez ZUS składek. Stwierdziła, że wydanie decyzji o zaległościach w składkach nie jest pierwszą czynnością zmierzającą do ich wyegzekwowania, zatem bieg terminu przedawnienia nie uległ przerwaniu z chwilą doręczenia decyzji, biegł od dnia 1 października 2012 r. i zakończył swój bieg w dniu 1 stycznia 2017 r. Zobowiązana cofnęła zarzuty w odniesieniu do braku doręczenia upomnienia. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r. uznał za nieuzasadnione w całości zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie 3 tytułów wykonawczych (za okresy 08/200/ - 11/2002, 12.2008 – 03. 2009 i 04. 2012 – 07. 2012). Strona wniosła na to postanowienie zażalenie, w wyniku rozpoznania którego Dyrektor uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 25 lipca 2017 r. organ egzekucyjny: - odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, tj. wykonania i wygaśnięcia obowiązku określonego w tytułach wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...], [...], którego zakres w przedmiocie zarzutu został ograniczony do składek za okres 04/2012 r. do 06/2012 r,; - odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, tj. przedawnienia należności określonych w tytułach wykonawczych o nr od [...] do [...], [...]; - umorzył postępowanie w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej, tj. braku doręczenia upomnienia zobowiązanemu, w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym do tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], [...], w związku z wycofaniem przez stronę tegoż zarzutu pismem z dnia 30 marca 2017 r.; - umorzył postępowanie w części dotyczącej rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej, tj. wygaśnięcia obowiązku określonego w tytułach wykonawczych o nr [...], [...], [...], którego zakres został ograniczony do składki za 07/2012 r., wskutek zapłaty, w związku z wycofaniem tegoż zarzutu pismem z dnia 30 marca 2017 r. Zobowiązana wniosła zażalenie na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżając w całości postanowienie strona zarzuciła: 1) obrazę przepisów praw procesowego, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art 10 § 1 Kpa przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie toczącej się po uchyleniu poprzedniego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; b) art 24 oraz 25 Kpa przez rozpoznanie merytoryczne sprawy, pomimo braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącą wniosków o wyłączenie wszystkich pracowników oraz organu; a w przypadku uznania powyższych zarzutów naruszenia prawa procesowego za nieuzasadnione, także zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5b w zw. z art. 24 ust. 5f ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia należności składkowych za okres 2008-2009. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 § 1, § 2, art. 34 § 1, § 4 i § 5 ustawy egzekucyjnej oraz zarzuty i ich uzupełnienie, treść postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 25 lipca 2017 r., by stwierdzić, że w odniesieniu do zarzutu wykazania i wygaśnięcia obowiązku do tytułów wykonawczych co do składek za okres 04/2012 do 06/2012, organ egzekucyjny wyjaśnił, że wpłaty z dnia 30 grudnia 2014 r. i 30 grudnia 2015 r. nie pokryły należności przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wskazano na przepis art. 46 pkt 1 i art. 23 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 53 § 3 i art. 55 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej. Wyjaśniono, że przedmiotowe wpłaty zostały rozliczone proporcjonalnie na należne składki i odsetki za zwłokę zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. (Dz. U. 2008. 78. 465). Podniesiono, że bez znaczenia pozostawał fakt wskazania w tytule przelewu przeznaczenia dokonanej wpłaty – na zaspokojenie należności głównej. Dyrektor zauważył, że odnosząc się do wniesionego przez zobowiązaną zarzutu przedawnienia składek za okres 2008-2009 objętych tytułami wykonawczymi [...], [...] oraz przedawnienia roszczenia odsetkowego za okres od 08/2008 do 03/2009, od 12/2011 do 03/2013 od należności określonych w tytułach wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], organ egzekucyjny wyjaśnił, że zasady przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie określa ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy należnościami z tytułu składek są składki i odsetki za zwlokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zaś przedawnienie należności z tytułu składek kształtowało się następująco. Z dniem 1 stycznia 2013 r., art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych został zmieniony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2002 r., 241, 2074 ze zm.) wprowadzając 10 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek. Znowelizowany art. 24 tej ustawy wprowadził generalną zasadę, iż należności z tytułu składek, przedawniają się po upływie 10 lat licząc od dnia ich wymagalności, co jednocześnie oznacza wprowadzenie jednolitego okresu przedawnienia wszystkich wymagalnych zobowiązań, z zastrzeżeniem ust. 5-5d, które traktują o zawieszeniu lub przerwaniu biegu terminu przedawnienia, gdzie m.in. zgodnie z ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorstw (Dz. U. 2011. 232. 1378) skracająca do 5 lat okres przedawnienia należności z tytułu składek. Wprowadzone zmiany skracają okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczas 10 do 5 lat. Tym samym przedawnienie należności z tytułu składek, których bieg rozpocznie się w dniu 1 stycznia 2012 r. lub później będzie wynosił 5 lat. Równocześnie ustawa wprowadziła przepisy przejściowe regulujące przedawnienie w przypadku, gdy jego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców przedawnienie należności z tytułu składek, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiło wcześniej. Ponadto organ egzekucyjny wyjaśnił, iż zobowiązana otrzymała decyzję z dnia 20 marca 2013 r. oraz z dnia 28 grudnia 2016 r., które obejmowały zaległości za okres wskazany w tytułach wykonawczych. Od przedmiotowych decyzji strona wniosła odwołanie. Zgodnie z art. 24 ust. 5f ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016. 963 ze zm.), dalej ustawa, w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegający ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna, zaś zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. 2016. 1793) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu egzekucyjnego, składki wyszczególnione w tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu, gdyż okres od wszczęcia postępowania w sprawie określenia zaległości do dnia uprawomocnienia się decyzji określającej zadłużenie, tj. od 7 lutego 2013 r. do 24 kwietnia 2013 r., zawiesił bieg terminu przedawnienia, a przedawnienie najstarszej zaległości wyszczególnionej w decyzji z dnia 20 marca 2013 r. nastąpiłoby z dniem 18 marca 2017 r. Organ egzekucyjny przedstawił, odnosząc się do przedmiotowych tytułów wykonawczych zestawienie rozliczenia wpłat dokonanych w dniach 30 grudnia 2014 r., 30 grudnia 2015 r. W związku z faktem wszczęcia w dniu 27 lutego 2017 r. egzekucji administracyjnej, składki oraz odsetki objęte tytułami wykonawczymi nie uległy przedawnieniu, wobec czego należało odmówić uwzględnienia zarzutu przedawnienia należności, określonych w tytułach wykonawczych o nr [...], [...], tj. składek za okres od 2008 r. do 2009 r. Odnosząc się do zarzutu w trybie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej i podzielając stanowisko organu egzekucyjnego, Dyrektor zauważył, iż analiza tego zarzutu winna uwzględniać przepis art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do zarzutu w trybie art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 10 ustawy egzekucyjnej, Dyrektor przytoczył treść art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy wskazując, że zgodnie z objaśnieniami dotyczącymi sporządzania tytułu wykonawczego w blok E.1. poz. 4 wpisuje się datę przedawnienia należności pieniężnej, jeżeli przepisy prawa nie przewidują przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Objaśnienia te zostały zawarte w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. (Dz. U. 2016. 1305), a także w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. (Dz. U. 2017. 469). Słusznie zatem organ egzekucyjny wskazał, iż przepisy prawa przewidują przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do należności z tytułu składek (art. 24 ust. 5a-5f ustawy), dlatego również i ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Dyrektor zauważył, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej tytuł wykonawczy zawiera klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny odnosząc się do zarzutu związanego z naruszeniem tegoż przepisu wskazał, iż osoba podpisująca tytuł posiada umocowanie do działania w imieniu Dyrektora Oddziału, jako organu egzekucyjnego. Umocowanie to wynika z jej karty zakresu obowiązków i odpowiedzialności oraz uprawnień jak również z pisemnego upoważnienia do wykonywania w imieniu Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kompetencji organu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z zakresem zadań i czynności powierzonych na zajmowanym stanowisku. Wskazał, iż przedmiotowym tytułom wykonawczym nadano klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułów do egzekucji administracyjnej w dniu 16 lutego 2017 r., co znalazło wyraz w bloku G "Oznaczenie i klauzula organu egzekucyjnego" pkt 1 i pkt 2 tytułów wykonawczych. Odnosząc się do okoliczności podniesionej w zażaleniu, a odnoszącej się do obrazy przepisów prawa procesowego, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wniesienia wniosków w trybie art. 24 i art. 25 Kpa, nie jest konieczne wydanie postanowienia ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ drugiej instancji. Skutkiem uwzględnienia wyłączenia przez organ pierwszej instancji byłoby przekazanie akt do organu nadzoru, i w konsekwencji wyznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Strona w pismach z dnia 6 marca 2017 r. wniosła o wyłączenie od rozpoznania niniejszych zarzutów pracowników ZUS w C. oraz organu – Dyrektora ZUS z uwagi na to, że pracownicy pozostają ze stroną (ZUS jako wierzyciela) w taki stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Zdaniem organu odwoławczego wystarczającym było powołanie w postanowieniu z dnia 25 lipca 2017 r. przepisów art. 24 oraz 25 Kpa, ze wskazaniem, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. nie znajduje uzasadnienia wyłączenia od rozpatrzenia wniesionych zarzutów organu egzekucyjnego, tj, Dyrektora Oddziału ZUS oraz pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 10 Kpa nie stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym, stosuje się natomiast art. 73 § 1 i § 2 Kpa. Zgodnie zaś z art. 73 § 1 Kpa, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zobowiązana mogła i może nadal skorzystać z przysługujących jej – na podstawie art. 73 Kpa – uprawnień. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona pani E. B. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 w związku z art. 144, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia przyczyn uznania za niedopuszczalne zgłoszonych zarzutów, - art. 24 oraz art. 25 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy merytorycznie, pomimo braku rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych przez stronę wniosków o wyłączenie wszystkich pracowników oraz organu, - art. 24 ust. 5b w związku z art. 24 ust. 5f ustawy w związku z art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców poprzez aprobatę błędnego ich zastosowania przez organ egzekucyjny i przyjęcie, że decyzja z dnia 20 marca 2013 r. mieściła się w dyspozycji art. 24 ust. 5 f ustawy, a tym samym spowodowała przerwanie biegu terminu przedawnienia należności składkowych za okres 2008-2009 i utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła brak rozważań prawnych zaskarżonego postanowienia i brak wyjaśnienia podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Podtrzymała swoje stanowisko co do nierozpoznania wniosku o wyłączenie i wskazała, że postanowienie kończące postępowanie zostało wydane przez pracownika objętego wnioskiem bez uprzedniej "adnotacji" Dyrektora ZUS. Zdaniem skarżącej, sporne należności za lata 2008-2009 są przedawnione, zaś pogląd organu, że art. 24 ust. 5f ustawy ma zastosowanie jest błędny. Podała, że decyzją z dnia 20 marca 2013 r. ZUS określił wysokość zadłużenia w zakresie składek z deklaracji 01-39. W jej przypadku okoliczności z art. 24 ust. 5f ustawy nie budziły wątpliwości, ponieważ złożyła deklarację o zgłoszeniu do ubezpieczenia zdrowotnego, a także deklaracje miesięczne, z których wynikała podstawa wymiaru składek oraz sama ich wysokość. Według skarżącej decyzje, o których mowa w art. 24 ust. 5f, mają służyć rozstrzygnięciu o statusie podlegania ubezpieczeniom, w sytuacji gdy brak jest stosownego zgłoszenia, a także podstawy wymiaru składek, gdy jest ona niezgodna z deklaracjami lub nie została zadeklarowana w ogóle. Decyzja z dnia 20 marca 2013 r. nie należy do kategorii decyzji, wymienionych w powołanym przepisie co wynika z jego wykładni językowej, która nie może być prowadzona w oderwaniu od art. 7a § 1 k.p.a. Ponadto, przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco i rozciągany na wszystkie decyzje wydane przez ZUS. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu oraz podkreślając, że zarzut w trybie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej nie może kwestionować w jakimkolwiek zakresie decyzji wymiarowej, stanowiącej podstawę wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych. Podał, że w dniu 27 lutego 2017 r. wszczęto egzekucję zatem sporne należności nie uległy przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że dotyczyło ono zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne w sytuacji, gdy organ egzekucyjny był jednocześnie wierzycielem, zaś zarzuty dotyczyły okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1, 7 i 10 ustawy egzekucyjnej. Skarżąca twierdziła, że wykonała obowiązek w części odnoszącej się do należnych składek, zaś roszczenia odsetkowe uległy przedawnieniu, zarzuciła brak doręczenia upomnienia oraz niewskazanie daty, od której należność może być dochodzona. Podniosła również brak umocowania pracownika ZUS do wystawiania spornych tytułów wykonawczych. Dodatkowo domagała się wyłączenia od rozpoznania zarzutów pracowników ZUS oraz organu (Dyrektora Oddziału ZUS). Według organu odwoławczego w sprawie nie doszło do pełnego wykonania obowiązku ani do jego przedawnienia, doręczenie upomnienia nie było konieczne, osoba wystawiająca tytuły była do tego upoważniona, tytuły odpowiadały wymogom formalnym, zaś żądanie wyłączenia zostało rozstrzygnięte w postanowieniu organu egzekucyjnego wydanym w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 18 ustawy egzekucyjnej, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują kwestii wyłączenia organu egzekucyjnego lub jego pracowników od udziału w postępowaniu w sprawie egzekucyjnej. Dlatego też w kwestii tej należy stosować przepisy k.p.a., w tym zawarte w rozdziale 5 Działu I tej ustawy. "Instytucja wyłączenia w tym instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na podstawie art. 24 k.p.a., jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania" (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 674/17). "Skutkiem złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24 § 3 k.p.a., jest możliwość wydania decyzji w sprawie dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w drodze decyzji wydanej bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji publicznej jest dotknięte wadą procesową mającą istotny wpływ na wynik sprawy" (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 514/17). Warto przy tym zauważyć, że "postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie jest zaskarżalne zażaleniem, a zgodnie z art. 142 k.p.a. można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 995/11). Poza sporem było, że skarżąca wnioskowała o wyłączenie pracowników organu egzekucyjnego i samego organu od udziału w rozstrzyganiu sprawy już w momencie zgłoszenia zarzutów. Wniosek ten nie został rozstrzygnięty w sposób formalny (poprzez wydanie stosownego postanowienia) lecz podlegał ocenie w uzasadnieniu postanowienia rozstrzygającego o istocie sprawy tj. zasadności wniesionych zarzutów. W uzasadnieniu tym organ egzekucyjny (Dyrektor Oddziału ZUS) stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia wyłączenia tak samego organu jak i jego pracowników. Stanowisko te zaaprobował organ odwoławczy podkreślając, że w przypadku wniesienia wniosków w trybie art. 24 i art. 25 k.p.a. nie jest konieczne wydanie postanowienia ani przez organ pierwszej instancji ani przez organ drugiej instancji. Zgadzając się z poglądem o braku przepisu nakazującego wydanie postanowienia w zakresie stosowania art. 24 i art. 25 k.p.a., Sąd stwierdza, że z istoty rzeczy wniosek o wyłączenie podlega rozpatrzeniu bądź w osobnym postanowieniu bądź postanowieniu rozstrzygającym o istocie sprawy, gdyż w przeciwnym razie naruszyłoby to prawo strony do bezstronnego rozpatrzenia sprawy przez umocowany do tego organ (osoby). Tym samym wyłączona zostałaby funkcja gwarancyjna tych przepisów. Dlatego też wniosek o wyłączenie nie może zostać pozostawiony bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia i zdaniem Sądu, mimo braku nakazu prawnego, postanowienie w tej sprawie powinno poprzedzać orzekanie o istocie sprawy. Tym niemniej, z przyczyn wskazanych wyżej (brak zaskarżenia i zarzutu w tym zakresie w odwołaniu), w konkretnych okolicznościach sprawy powołanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia merytorycznego powodów nieuwzględnienia takiego wniosku może być uznane za wystarczające. W sytuacji, w której organ pierwszej instancji dokona pełnej analizy wniosku o wyłączenie, a następnie organ odwoławczy przeprowadzi kontrolę instancyjną takiego wniosku, uchybienie to nie miałoby żadnego istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Jednakże w niniejszej sprawie organy obu instancji nie zbadały w sposób rzetelny wniosku strony, nie odniosły się do okoliczności, które zdaniem skarżącej, uzasadniały jej wniosek o wyłączenie, a tym samym pozbawiły Sąd możliwości kontroli sądowej sprawy w tym aspekcie. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Zgodnie z art. 27 § 1 tej ustawy tytuł wykonawczy zawiera m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej – także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezgłoszenia należności w terminie, oraz rodzaj i stawki tych odsetek (pkt 3), wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (pkt 6), daty wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnianej do działania w imieniu wierzyciela (pkt 7), datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku (pkt 12). Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej). Przepis art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. wykonanie lub umorzenie w całości lub w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1), niewypełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (pkt 10). Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 (...) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 zd. 1 ustawy egzekucyjnej). Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela (...), wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli narzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej). Należy przy tym zauważyć, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy egzekucyjnej, w przypadku, gdy wierzycielem jest organ będący jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej) jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający zgadza się z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie w tym, że "Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a." (tak wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 233/16). "Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a." (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2394/16). "Organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej, bo ten zakres obejmowało już wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne, które zostało ostatecznie zakończone" (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Bk 767/16). "Zobowiązany musi wykazać, że skierowana do niego decyzja, będąca "podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, została wyeliminowana z obrotu prawnego" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 469/16). Jednakże w niniejszej sprawie kwestią sporną nie było istnienie decyzji nakładającej sporny obowiązek lecz jej charakter. Jak wynika z treści postanowienia organu odwoławczego zobowiązana otrzymała decyzję z dnia 20 marca 2013 r. oraz z dnia 28 grudnia 2016 r., które obejmowały zaległości za okres wskazany w tytułach wykonawczych. Organ ten stwierdził również, że od decyzji tych strona wniosła odwołania. Natomiast w aktach sprawy brak jest powołanych wyżej decyzji ani też nie wskazano sposobu rozstrzygnięcia złożonych od nich przez skarżącą odwołań. Należy tu przypomnieć, że głównym motywem zarzutu przedawnienia dochodzonych należności była kwestia długości okresu przedawnienia w związku z faktem, iż niektóre z tych należności (za lata 2008-2009) powstały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorstw skracającej do 5 lat okres przedawnienia należności z tytułu składek. Zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w tej ustawie (art. 27 ) przedawnienie należności z tytułu składek, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od dnia 1 stycznia 2012 r., chyba, że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami nastąpiło wcześniej. Jednocześnie od tego dnia (1 stycznia 2012 r.) wszedł w życie przepis art. 24 ust. 5f, zgodnie z którym w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegający ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Organ odwoławczy powtórzył za organem egzekucyjnym, że sporne składki nie uległy przedawnieniu, gdyż okres do wszczęcia postępowania w sprawie określenia zaległości do dnia uprawomocnienia się decyzji określającej zadłużenie tj. od 7 lutego 2013 r. do 24 kwietnia 2013 r. zawiesił bieg terminu przedawnienia, a przedawnienie najstarszej zaległości wyszczególnionej w decyzji z dnia 20 marca 2013 r. nastąpiłby z dniem 18 marca 2017 r., zaś egzekucja został wszczęta w dniu 27 lutego 2017 r. Istotą sprawy w przedmiocie zarzutu przedawnienia było więc ustalenie czy decyzja z dnia 20 marca 2013 r. stanowiła decyzję, o której mowa a art. 24 ust. 5f ustawy. Tym samym rzeczą organów było ustalenie tej okoliczności, gdyż w sytuacji stwierdzenia, że powołana decyzja nie ma charakteru decyzji zawieszającej bieg terminu przedawnienia należności nią objęte przedawniłyby się w dniu 1 stycznia 2017 r. Mimo tego organy rozstrzygające sprawę pominęły ocenę tej kwestii podnosząc jednocześnie, że decyzja ta stanowiła "decyzję określającą zadłużenie" co nie musi oznaczać decyzji z art. 24 ust. 5f ustawy. W skardze skarżąca ponownie podniosła zarzut dotyczący charakteru decyzji z dnia 20 marca 2013 r. jednakże w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Skoro organy rozstrzygające sprawę, w tym organ odwoławczy, nie dokonały rzetelnej oceny decyzji mającej wpływ na bieg terminu przedawnienia, a jednocześnie w aktach sprawy brak jest tej decyzji oraz informacji co do skuteczności wniesionego od niej odwołania Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów procedury, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazujących wszechstronne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Co do zarzutu wykonania i wygaśnięcia obowiązku co do składek za okres 04/2012 do 06/2012 ze wskazaniem, że były dokonane w dniach 30 grudnia 2014 r. i 30 grudnia 2015 r. i kolejności zarachowania tych wpłat w sytuacji, gdy z woli dłużnika (o czym świadczy tytuł przelewu), przekazane były na zaspokojenie należności głównej, a nie ubocznej w postaci odsetek zauważyć należy, że zgodnie z art. 23 pkt 1 ustawy od nieopłaconych w terminie składek nalicza się od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonych w ustawie Ordynacja podatkowa z wyłączeniem art. 56a. Powołane przepisy przewidują rozliczenia wpłaty niepokrywającej kwoty zaległości proporcjonalnie na należność główną i odsetki za zwłokę. Tak też zostały rozliczone wpłaty dokonane przez zobowiązaną przy zastosowaniu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których pobrania jest zobowiązany ZUS (Dz. U. 2008. 465). W kwestii tej nie znajduje zastosowania zasada zaliczenia wpłaty zgodnie z żądaniem wpłacającego (dłużnika) lecz przepis § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Dlatego zarzut dotyczący tej kwestii był nieuzasadniony. Podobnie niezasadny był zarzut odnoszący się do braku upomnienia (cofnięty przez zobowiązaną), niewskazania daty od której należność może być dochodzona czy też braku upoważnienia dla osoby podpisującej klauzulę skierowania tytułu do egzekucji. Zarzuty te nie zostały podniesione w skardze dlatego zauważyć jedynie należy, że osoba podpisująca klauzulę posiadała stosowne upoważnienie, a sporne czynności leżały w zakresie jej obowiązków. Upomnienie nie było wymagane, a w tytule wskazano podstawę prawną braku tej czynności, zaś przepisy ustawy (art. 24 ust. 5c – 5f) przewidują przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia spornych składek stąd wypełnienie wskazanych przez skarżącą pozycji tytułów wykonawczych dotyczących daty do której należność może być dochodzona było niezasadne. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skarżącej dotyczącym braku merytorycznego, samodzielnego odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych kwestii naruszenia prawa materialnego w tym przedawnienia w związku z kwalifikowaniem decyzji stanowiących podstawę wystawienia spornych tytułów wykonawczych. Warto również zauważyć, że przepisy ustawy egzekucyjnej rozróżniają pojęcia wierzyciela i wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjny, nakładają na te podmioty różne obowiązki i uprawnienia. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak w niniejszej sprawie) wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji. Z przyczyn oczywistych podmiot taki nie stosuje art. 29 ustawy egzekucyjnej, gdyż jako wierzyciel ma pełną wiedzę w zakresie przesłanek zawartych w tym przepisie. W sytuacji, gdy podmiot taki rozpatruje zarzuty nie wydaje postanowienia co do ich zasadności lecz orzeka o zarzutach. Postanowienie w tym przypadku obejmuje również stanowisko wierzyciela. Tym samym stanowisko, o którym mowa w art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, nie wiąże organu egzekucyjnego będącego jednocześnie wierzycielem, gdyż w istocie nie istnieje. Oznacza to, że stanowisko takowe nie wiąże organu nadzoru (odwoławczego), który rozstrzyga sprawę merytorycznie w zakresie zarzutów. Odmienne pojmowanie sprawy powodowałoby pozbawienie zobowiązanego możliwości kwestionowania stanowiska wierzyciela w toku instancji i znacząco uszczupliłoby jego uprawnienia w stosunku do zobowiązanych, których wierzycielami nie są jednocześnie organy egzekucyjne. W tym kontekście należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w sprawie nie wydaje stanowiska z art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej a tym samym organ odwoławczy takim stanowiskiem nie jest związany. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpatrzy ją co do istoty, odniesie się w sposób merytoryczny do podniesionych w warunkach z art. 33 ustawy egzekucyjnej i złożonych w terminie zarzutów, a nadto oceni zasadność żądania zobowiązanej co do wystąpienia okoliczności z art. 24 i art. 25 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej. Z tych przyczyn Sąd stwierdzając naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017. 1369 ze zm.) orzekł jak w wyroku.