II OSK 1866/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2439/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2439/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego, położonego we [...] przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło ww. Stowarzyszenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. Nr 162, poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że odwołanie Stowarzyszenia zostało wniesione w dniu 19 sierpnia 2016 r., w sytuacji gdy omawiana decyzja stała się ostateczna z dniem 7 lutego 2015 r. A zatem odwołanie Stowarzyszenia należało uznać za niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie, domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż podziela stanowisko organu co do niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie. Dalej wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że w wyniku wniosku złożonego przez Stowarzyszenie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie - postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. Na to postanowienie Stowarzyszenie złożyło zażalenie, po rozpoznaniu którego Minister, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymał je w mocy w części dotyczącej odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Następnie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych ww. budynku mieszkalnego. A zatem odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało złożone przez Stowarzyszenie, które nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. Sąd wskazał również, iż decyzja o odmowie wpisu została doręczona stronie postępowania i uprawomocniła się w dniu 7 lutego 2015 r. Natomiast Stowarzyszenie złożyło odwołanie w dniu 19 sierpnia 2016 r. Podsumowując Sąd uznał, że skoro odwołanie zostało wniesione od decyzji już ostatecznej, a przepis art. 16 § 1 k.p.a., wyłącza możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej, to złożenie od niej odwołania należy uznać za niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, kwestionując wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, które skutkowało powieleniem nieprawidłowej oceny, co do rzekomej niedopuszczalności wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r., w szczególności zaś pominięcie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 964/15, na mocy którego uchylone zostały postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015 r. oraz punkt II postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż: "w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.), nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a. Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, a następnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Jednocześnie Stowarzyszenie oświadczyło w istocie, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na to, że kamienica której dotyczy przedmiotowe postępowanie już nie istnieje – na mocy stosownych pozwoleń została rozebrana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, które skutkowało powieleniem nieprawidłowej oceny, co do rzekomej niedopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżące Stowarzyszenie od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r., w szczególności zaś pominięcie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 964/15, albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż stan faktyczny sprawy na podstawie którego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosował konstrukcję prawną z art. 134 k.p.a. jest niesporny i został właściwie oceniony przez Sąd pierwszej instancji w kontekście przyjętej ww. podstawy materialnoprawnej zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że w wyniku wniosku złożonego przez skarżące Stowarzyszenie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego we [...] przy ul. [...] oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie. Na skutek zażalenia Stowarzyszenia od ww. rozstrzygnięcia Minister, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej odmowy dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które następnie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W międzyczasie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego we [...] przy ul. [...]. Decyzja o odmowie wpisu została doręczona stronie postępowania i stała się ostateczna w dniu 7 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 marca 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 964/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. oraz punkt 2 postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] listopada 2014 r. W motywach tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie była prawidłowa, albowiem pozostawała w sprzeczności z treścią art. 31 k.p.a. Nie podzielono stanowiska organów, iż wszczęcie postępowania na wniosek, choć z urzędu, organizacji nie przesądza o jej udziale w tym postępowaniu. Zajmując taki pogląd i kierując się wskazaną w tym wyroku interpretacją przepisów art. 31 k.p.a., Sąd nie uznał za prawidłowe orzeczenie organu pierwszej instancji (podtrzymane w części przez organ odwoławczy), rozstrzygające o wszczęciu postępowania z wniosku organizacji i jednocześnie – o odmowie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. Te też powody zaważyły na treści wyroku Sądu w opisywanej sprawie. Przy czym wskazując, co powinno być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu żądania skarżącego Stowarzyszenia Sąd zaznaczył: cytat "orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, tak co do konieczności rozstrzygania w sprawie w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i co do uprawnień skarżącej organizacji w tym postępowaniu. Winien też mieć na uwadze, że postępowanie niniejsze nie stało się bezprzedmiotowe, a to na skutek zakończenia postępowania głównego (na którą to okoliczność wskazało w piśmie procesowym Stowarzyszenie). Sąd podziela bowiem w całości pogląd wyrażony w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2013 r. o sygn. akt II OSK 1217/12 (Lex nr 1455418). W wyroku tym Sąd Naczelny wskazał, iż "W sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a." - koniec cytatu. Po tym prawomocnym wyroku w dniu 19 sierpnia 2016 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości budynku mieszkalnego położonego we [...] przy ul. [...]. Generalnie zaś organ uznał, iż skoro odwołanie zostało wniesione od decyzji już ostatecznej, a przepis art. 16 § 1 k.p.a., wyłącza możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej, to złożenie od niej odwołania uznano za niedopuszczalne. Stanowisko to w pełni podtrzymał Sąd pierwszej instancji. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy się w pełni zgodzić. Przede wszystkim mając na uwadze rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 964/15, i zamieszczone tam motywy, należy jednoznacznie stwierdzić, iż wydane w tej sprawie zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. nie narusza art. 153 p.p.s.a., którego to zarzut obrazy zamieszczony został w skardze kasacyjnej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w powołanym wyżej wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 964/15, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż mimo, że wydano decyzję ostateczną w sprawie odmowy wpisania do rejestru zabytków, to postępowanie w przedmiocie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem uprawnienie do dopuszczenia nie wygasa wskutek wydania decyzji końcowej (nawet gdy ma ona cechy ostatecznej). Wskutek tego podlega dalszemu merytorycznemu rozpoznaniu wniosek o dopuszczenie, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja traci powyższą cechę "ostateczności". Zatem powołany wyżej wyrok Sądu pierwszej instancji nakazywał ponownie rozpoznać wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków. Niewątpliwie wyrok ten wiązał organy, ale wyłącznie w sprawie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o wpisanie do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] we [...], nie zaś w sprawie zakończonej decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości budynku mieszkalnego położonego we [...] przy ul. [...]. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 964/15 nie dopuszczał skarżącego Stowarzyszenia do postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków spornego budynku przy ul. [...] we W. Wyrok ten jedynie nakazywał organowi pierwszej instancji ponowne rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W tym zakresie brak jednak stosownego rozstrzygnięcia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Stan ten potwierdzają akta przedmiotowej sprawy. Stąd też złożenie odwołania w dniu 19 sierpnia 2016 r przez skarżące Stowarzyszenie od decyzji ostatecznej, bowiem bezsporne jest, iż stała się ona ostateczna z dniem 7 lutego 2015 r., niemal półtora roku po jej uostatecznieniu się, bez wcześniejszego ponownego rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wpisanie do rejestru zabytków, zasadnie spowodowało wydanie przez Ministra Kultury rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania. Przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu argumentacja, iż złożenie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę zastosowania art. 134 k.p.a. jest w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia w tej sprawie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania także i samego sądu administracyjnego. Jednakże w tej sprawie, co już wyżej wskazano, o takim związaniu nie można mówić, gdyż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 964/15 dotyczył odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i mógł wiązać tylko w tym zakresie, natomiast niniejsza sprawa nie jest tożsama przedmiotowo z wyżej wymienioną, albowiem dotyczy odmowy wpisu do rejestru zabytków. Odwołanie zaś od tej decyzji może złożyć tylko organizacja społeczna dopuszczona do takiego udziału, natomiast skarżące Stowarzyszenie w przewidzianej formie prawnej nie zostało dopuszczone do udziału w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie przyjmując, iż w pełni odpowiada ono prawu. Zatem w tej sytuacji Sąd ten zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie było więc podstaw do zastosowania przywołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. związanego z naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Jednakże wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postępowanie w tej sprawie zakończone rozstrzygnięciem w trybie art. 134 k.p.a. nie zostało dotknięte wskazywanym w kasacji naruszeniami art. 8, art. 10, art. 31 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 109 § 1 k.p.a., albowiem stan faktyczny sprawy został niewątpliwie prawidłowo ustalony, co wykazało powyższe uzasadnienie. Zatem w tak prawidłowo ustalonym stanie faktycznym prawidłowo powołano się na podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a to art. 134 k.p.a. Odwołanie organizacji społecznej niedopuszczonej do postępowania i do tego złożone od decyzji ostatecznej nie mogło w tej sprawie spotkać się z inną reakcją organu odwoławczego. Wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia w sprawie tej nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 133, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekał na podstawie kompletnych akt. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. W tej sprawie z takim naruszeniem nie mamy jednak do czynienia. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tej normy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić (patrz: wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r. II OSK 2196/16 publikowany w zbiorze LEX nr 2365385). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach przedmiotowej sprawy, a i nie ujawnił takich naruszeń prawa, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. Natomiast w zakresie kolejnego z zarzutów procesowych, a więc naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarżące Stowarzyszenie nietrafnie podnosi naruszenie tego przepisu. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. to regulacja wskazująca na wymagane prawem elementy formalne uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując, ten przepis określa części z jakich ma być zbudowane to uzasadnienie. Treść tej regulacji nie może być związana z poprawnością i kompletnością ocen jakie zawiera w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, ale musi być odnoszona do kompletności uzasadnienia. Zaś analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż to uzasadnienie składa się ze wszystkich prawem wymaganych elementów. To, że skarżące Stowarzyszenie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie spornych kwestii jurydycznych nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego względu ten zarzut należało uznać za chybiony. Dotąd powiedziane pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, albowiem zostały spełnione warunki o których mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie wnieśli w ustawowym terminie o jej przeprowadzenie. Dotąd powiedziane pozwalało na orzeczenie jak w sentencji.