VII SA/Wa 2439/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Cieśła, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. Nr 162, poz. 1446, ze zm.) oraz art. 17 § 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] ("skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego, położonego we [...] przy ul. [...]– stwierdził niedopuszczalność odwołania. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego, położonego we [...] przy ul. [...] oraz o dopuszczenie ww. organizacji do udziału w powyższym postępowaniu, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru ww. budynku oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, po rozpoznaniu którego Minister, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego, położonego we [...] przy ul. [...]. Od ww. decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...]. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podniósł, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r. została doręczona stronie postępowania – [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] w dniu 23 stycznia 2015 r., zatem ostatnim dniem terminu na wniesienie odwołania był 6 lutego 2015 r. Przywołana decyzja organu pierwszej instancji, w związku z brakiem odwołania wniesionego w ustawowym terminie, stała się ostateczna w dniu 7 lutego 2015 r. Skarżący nadał przesyłkę, zawierającą odwołanie, w dniu 19 sierpnia 2016 r., na co wskazuje data stempla pocztowego nadawczej placówki pocztowej. Minister podkreślił, że na podstawie art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z poglądami doktryny, na które powołał się organ, zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu c) ostateczny charakter decyzji administracyjnej od której zostało wniesione odwołanie. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny takie, jak oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W ocenie Ministra, odwołanie skarżącego, złożone w stosunku do ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r., było niedopuszczalne, a okoliczność ta stanowiła przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. 4. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego, położonego we [...] przy ul. [...]. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Z akt sprawy wynika, że w wyniku wniosku złożonego przez skarżącego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego oraz odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, po rozpoznaniu którego Minister, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014 r. w części dotyczącej odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych ww. budynku mieszkalnego. Podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia Ministra stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest najpierw ustalenie czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie wniesienia go z uchybieniem terminu, zobowiązuje organ do zachowania określonego w przywołanym wcześniej art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych, np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu, lecz czynnością materialno-techniczną. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, czy przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 391/15, LEX nr 1 936 454 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526 409). W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone przez skarżącego, będącego organizacją, która postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Decyzja ta została doręczona stronie postępowania w dniu 23 stycznia 2015 r., a więc termin na złożenie odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 6 lutego 2015 r. W związku z tym, że strona nie skorzystała z tego uprawnienia, decyzja ta stała się ostateczna w dniu 7 lutego 2015 r. Natomiast skarżący złożył odwołanie w dniu 19 sierpnia 2016 r. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja ostateczna więc to decyzja, od której nie można wnosić odwołania, a jej cecha ostateczności odnosi się do wszystkich stron postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt sygn. akt II GSK 795/09, LEX nr 746 234, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 873/05, LEX nr 1 460 992). Skoro przywołany wyżej przepis wyłącza możliwość weryfikowania decyzji ostatecznej (tu: decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.) to złożenie od niej odwołania jest niedopuszczalne i skutkuje wydaniem przez organ postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 275/07, LEX nr 505 395). Wobec przytoczonych przez organ w uzasadnieniu postanowienia argumentów oraz ww. stanowiska sądów administracyjnych, Sąd uznał rozważania Ministra za prawidłowe. Organ, w wyniku przeprowadzenia postępowania wstępnego, słusznie stwierdził, że odwołanie złożone przez skarżącego było niedopuszczalne – decyzja, od której zostało złożone, była już decyzją ostateczną. 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.