III OSK 562/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 85/17 w sprawie ze skargi A. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 85/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą A. R. (dalej: "skarżąca") odwołania z [...] maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS") 27 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm, dalej "p.w. KAS"), złożył skarżącej pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od [...] maja 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy p.w. KAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora IAS [...] maja 2017 r. z wnioskiem o wydanie w stosunku do niej decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Kolejnym pismem z [...] maja 2017 r., skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji z [...] kwietnia 2017 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przedstawienie propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS. [...] maja 2017 r. skarżąca, na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy – p.w. KAS, złożyła oświadczenie, że nie przyjmuje propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...], stanowiącej decyzję o zwolnieniu ze służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Podniósł także, iż przepisy tej ustawy nie określają formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ponadto stwierdził, że [...]maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, w związku z powyższym stosunek służby wygaśnie z [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia z [...] kwietnia 2017 r. W piśmie z [...] września 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. [...] października 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia/pracy złożonej [...] kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor IAS pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 sierpnia 2016 r., wydanego w sprawie II OSK 1704/16, Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Następnie Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie autokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Jednocześnie Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora IAS odwołania skarżącej z [...] maja 2017 r. od otrzymanego [...] maja 2017 r. pisma organu zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżąca przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że DIAS uważa, iż propozycja z [...] kwietnia 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Organ wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] skargę kasacyjną od wyroku Sadu pierwszej instancji z [...] września 2018 r., zaskarżając go w cąłości. Skarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1, art. 133 i art. 134 k.p.a.), która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, gdyż - jak wskazał Sąd - odwołanie dotyczy zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącej warunków zatrudnienia, gdyż pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyrażą wolę Dyrektora IAS o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego, co oznacza utratę statusu funkcjonariusza, czyli zwolnienie ze służby i podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. W sytuacji gdy propozycja zatrudnienia stanowi jedynie ofertę w rozumieniu cywilnoprawnym, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługują od tej oferty środki odwoławcze, nie wystąpił zatem stan bezczynności organu w zakresie przekazania pisma nazwanego odwołaniem organowi wyższego stopnia, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, • naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 p.w. KAS i art. 169 ust. 4 p.w. KAS, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 p.w. KAS, w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., przez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i przyjęciu że przysługuje od niej prawo odwołania na podstawie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a., którego Dyrektor IAS nie przekazał Szefowi KAS, w sytuacji gdy, propozycja zatrudnienia na podstawie art, 165 ust, 7 p.w. KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej prawo do złożenia środka odwoławczego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, • naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu w szczególności, przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji błędnej oceny "propozycji zatrudnienia z dnia 9 maja 2017 roku", poprzez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując podejmując rozstrzygnięcie, że "propozycja zatrudnienia" jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, tym bardziej, że ustawodawca tylko co do "propozycji służby" przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej "propozycji zatrudnienia", a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 169 ust. 4 p.w. KAS, art. 170 ust 1, ust 2 i ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a. oraz 134 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną. W sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym i w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, a w konsekwencji Dyrektor IAS nie był zobowiązany do potraktowania pisma skarżącej z [...] maja 2017 r. jako odwołania i przekazania tego pisma w trybie art. 134 k.p.a. Szefowi KAS, • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 169 ust. 4 p.w. KAS, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, niezależnie od tego czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję czy też odmówi jej przyjęcia, prowadzi do zakończenia stosunku służby, przez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS. W sytuacji, gdy przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 p.w. KAS), i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyli do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 p.w. KAS) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania, • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 169 ust. 4 p.w. KAS, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjęta czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą skarżącej przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. W sytuacji, gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Z powyższego zatem wynika - wbrew stanowisku Sądu - że w każdym ww. przypadku to od decyzji funkcjonariusza (przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia) zależy czy stosunek służby wygaśnie czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że skutek ten następuje przez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora IAS z 9 maja 2017 r., będące propozycją zatrudnienia jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 p.w. KAS). W sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 p.w. KAS traktowane jest jak zwolnienie ze służby. Nadto w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną, wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo. Dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza (oświadczenie woli o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia), a poza sporem jest, skarżąca [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o nieprzyjęciu propozycji pracy. Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; przeprowadzenie rozprawy; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora IAS według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Strony postępowania w pismach procesowych oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). W rozpoznawanej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., czyli przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z [...] maja 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 2 i 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS nie przewidują możliwości stosowania w sprawie dotyczącej przyjętej przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i wywiedzenie z art. 133 k.p.a. obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przekazania pisma "odwołanie" wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania, jest błędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania za dopuszczalną. Na wstępie zaznaczyć należy, że w ujęciu konstytucyjnym sądy administracyjne zostały zaliczone, obok innych sądów, do sądów sprawujących w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Właściwość sądów administracyjnych została pośrednio określona w art. 177 Konstytucji RP, zgodnie z którym, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Właściwość tę konkretyzuje art. 184 Konstytucji RP, myśl którego, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej jest więc wyodrębnionym i zastrzeżonym dla sądów administracyjnych elementem sprawowania wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98, OTK ZU 1999/5/97). Ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia/pracy złożonej [...] kwietnia 2017 r." jest dopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżąca – komisarz celny z 1 marca 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 3 p.w. KAS, stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej oraz że pismem z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], której nie przyjęła. Jednocześnie skarżąca [...] maja 2017 r. od otrzymanej propozycji zatrudnienia wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w którym stwierdziła, że jej zdaniem złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], której nie przyjęła, jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, przestawiona jej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. W sytuacji niezaakceptowania przez funkcjonariusza przedstawionej mu propozycji zatrudnienia dochodzi natomiast do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi w tym wypadku art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Dotychczasowy stosunek służby skarżącej w związku z nieprzyjęciem propozycji pracy wygasł z [...] sierpnia 2017 r. Podkreślenia jednak wymaga, że odwołanie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, zostało wywiedzione od propozycji zatrudnienia, która wbrew stanowisku skarżącej nie stanowi w istocie decyzji o zwolnieniu ze służby. Decyzja o zwolnieniu ze służby jest odrębnym od propozycji zatrudnienia aktem. W dacie, kiedy skarżąca składała odwołanie taka decyzja nie była jeszcze wydana. Skoro zatem złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak również nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć, że możliwe jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej skarżącej w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wyżej podano, przedstawiona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożyła ona pismo zatytułowane "odwołanie", nie jest decyzją administracyjną. Nie przyjęcie tej propozycji skutkowało wygaśnięciem stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, co z kolei wymaga wydania odrębnej decyzji zwolnieniowej. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez skarżącą do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" – nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania – było niedopuszczalne. W tej sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Przedstawiony sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, uznając, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.