III SA/Łd 831/17

Dnia 5 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 roku sprawy ze skargi Sejmiku Województwa Łódzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 6 lipca 2017 r. nr PNIK-I.4131.587.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. III SA/Łd 831/17 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lipca 2017 r., nr PNIK-I.4131.587.2017 wydanym na podstawie art. 78 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) – dalej:u.s.w., Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/500/17 w sprawie przyjęcia Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w części dotyczącej: 1. wyrazów w § 14 ust. 3 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały: "z zastrzeżeniem spraw, o których mowa w ust. 4"; 2. § 14 ust.4 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały; 3. § 17 ust.5 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały; 4. wyrazów w § 17 ust.7 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały: "w trybie określonym w § 14 ust.4 niniejszego Statutu". W ocenie organu nadzoru zakwestionowana w powyższym zakresie uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, to jest z naruszeniem art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) – dalej: p.o.ś., w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w treści powołanego art. 400p p.o.ś. oraz naruszenie zasady poprawnej legislacji. Zdaniem Wojewody Łódzkiego przyznanie poszczególnym członkom Rady Nadzorczej WFOŚiGW "prawa veta" poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 4 i § 17 ust. 7 Statutu zasady jednomyślnego głosowania nastąpiło bez wyraźnego ustawowego upoważnienia do jej wprowadzenia, a ponadto może prowadzić do sytuacji paraliżu decyzyjnego. Ponadto powołanym wyżej § 14 ust. 4 pkt 1 Statutu Sejmik Województwa Łódzkiego objął takim jednomyślnym głosowaniem uchwały podejmowane w sprawie powołania i odwołania członków zarządu, a więc kwestii dotyczących spraw osobowych, które w polskim systemie prawnym objęte są zasadą głosowania tajnego. Tym samym wprowadzenie zasady jednomyślnego głosowania w powyższym zakresie i zestawienie jej z zasadą tajności głosowania narzuca głosującym wymóg faktycznego odtajnienia wyniku głosowania. W związku z powyższym koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części na wstępie wskazanym. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym zarzucono naruszenie: - wadliwe zastosowanie art. 83 u.s.w. poprzez uznanie, że uchwała z dnia 20 czerwca 2017 r. , nr XL/500/17 podjęta została z istotnym naruszeniem prawa; - art. 82 ust. 6 u.s.w. w zw. z art. 61 § 1, § 4 k.p.a. poprzez niepowiadomienie samorządu województwa o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały; - art. 82 ust. 6 w zw. z art. 61 § 1, § 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej ochrony swoich interesów przed wydaniem rozstrzygnięcia; - art. 400p p.o.ś. poprzez przyjęcie, że Sejmik Województwa nie może wprowadzać zasady jednomyślnego głosowania we wskazanych w Statucie WFOŚiGW sprawach; - art. 400p p.o.ś. poprzez przyjęcie, że kompetencja Sejmiku do organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy jest ograniczona do ukonstytuowania większościowego podejmowania rozstrzygnięć; -art. 400p p.o.ś. poprzez przyjęcie, że tryb działania organów wojewódzkich funduszy winien być ukształtowany z wyłączeniem wprowadzonego w § 14 ust. 4 i § 17 ust. 7 Statutu głosowania; - art. 400p p.o.ś. poprzez przyjęcie, że wprowadzony w § 14 ust. 4 i § 17 ust. 7 Statutu sposób glosowania zaprzecza istocie głosowania tajnego; - art. 400p p.o.ś. poprzez przyjęcie, że wprowadzenie wymogu glosowania tajnego i jednomyślnego jednocześnie eliminuje z obrotu prawnego tajność głosowania; - art. 400p p.o.ś. poprzez przyjęcie, ze prawa veta nie da się wywieść z żadnej normy prawnej, w sytuacji, gdy z w/w regulacji wynika kompetencja Sejmiku do swobodnego ukształtowania trybu pracy organów wojewódzkich funduszy. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wskazał, iż powołany przepis art. 400p p.o.ś. reguluje przysługujące sejmikom województw kompetencje do regulowania w drodze statutów organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy, szczegółowego trybu działania ich organów, jak również sposobu udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw. Z treści tego przepisu nie wynika nadto w żaden sposób, iż przewidziane nim kompetencje sejmików są w jakikolwiek sposób ograniczone. Dalej strona skarżąca wskazała, iż przysługujące organowi nadzoru prawo kontroli uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie odnosi się do jej oceny przez pryzmat zasad polskiego porządku prawnego lecz w oparciu o ewentualne naruszenie ustaw, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Odnosząc się do zasadności zakwestionowania zasady jednomyślności glosowania skarżąca wskazała na niekonsekwencje organu nadzoru, który, nie zakwestionował jednocześnie zawartej w § 14 ust. 3 Statutu zasady bezwzględnej większości głosów, czyli większości kwalifikowanej. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu nadzoru, co do naruszenia zasady tajności głosowania, bowiem każde glosowanie tajne, w przypadku braku głosów przeciwnych narusza tę zasadę. W dalszej części uzasadnienia skarżąca odniosła się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych to jest przepisów k.p.a., do których stosowania odsyła art. 86 ust. 6 u.s.w., które to naruszenie polegające na niepowiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, skutkujące pozbawieniem jej prawa do obrony swoich interesów, a co za tym idzie winno skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazał nadto na różnicę pomiędzy zwykłą bezwzględną większość głosów, a kwalifikowaną większością głosów, która w § 14 ust. 3 Statutu nie została przewidziana. Tym samym organ nadzoru nie kwestionował powyższego zapisu. Dalej organ nadzoru zakwestionował stanowisko skarżącej, co do konieczności uchylenia rozstrzygnięcia z uwagi na brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, które to naruszenie pozostawało bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U.z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 86ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. Samorząd województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 486) – dalej u.s.w., gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również jej wniesienie zostało zatwierdzone uchwałą Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia26 lipca 2017 r., nr XLI/517/17. Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu województwa określone zostały w art. 82 ust. 1 u.s.w., gdzie stwierdza się, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.). W nauce prawa przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, Nr 3, poz. 129; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., II SA/Wa 760/07, www.cbois.nsa.gov.pl.). Trzeba również zwrócić uwagę, że przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały. Brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze "sprzecznością z prawem" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis). W świetle sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której organ województwa w drodze uchwały reguluje kwestie, co do których żaden przepis prawa nie daje mu upoważnienia, by się o nich wypowiadał. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 6 lipca 2017 r stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r., nr XL/500/17 w sprawie przyjęcia Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w części dotyczącej: 1.wyrazów w § 14 ust. 3 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały: "z zastrzeżeniem spraw, o których mowa w ust. 4"; 2. § 14 ust.4 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały; 3. § 17 ust.5 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały; 4. wyrazów w § 17 ust.7 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały: "w trybie określonym w § 14 ust.4 niniejszego Statutu". W ocenie organu nadzoru zakwestionowana w powyższym zakresie uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, to jest z naruszeniem art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) – dalej: p.o.ś., w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w treści powołanego art. 400p p.o.ś. oraz naruszenie zasady poprawnej legislacji. Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia Sejmik Województwa Łódzkiego podnosi zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 400p p.o.ś. oraz przepisów prawa procesowego to jest art. art. 61 §1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 p.o.ś. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stosownie do treści art. 400 ust. 2 p.o.ś. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zwane dalej "wojewódzkimi funduszami", są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 1. Natomiast w myśl art. 400p p.o.ś. organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw. Przepis ten, co wynika z jego treści, zawiera przysługujące sejmikom województwa kompetencje do regulowania, w drodze statutu, szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy, w tym obejmujące kwestię sposobu podejmowania uchwał przez ich ustawowy organ - rady nadzorczej. Ponadto co istotne powołany przepis art. 400p p.o.ś. nie zawiera, żadnych ograniczeń, co do zakresu materii, która może zostać uregulowana przez sejmik województwa w statucie wojewódzkiego funduszu. Tym samym, w ocenie Sądu kwestionowane przez Wojewodę Łódzkiego postanowienia zawarte w § 14 ust. 3 i ust. 4 oraz § 17 ust. 5 i ust. 7 Statutu WFOŚiGW w Łodzi, odnoszące się do podejmowania uchwał odnoszących się powoływania i odwoływania członków Zarządu WFOŚiGW w Łodzi, jak i zasad ich wynagradzania, w głosowaniu tajnym, jednogłośnym w obecności co najmniej 4 członków Rady Nadzorczej WFOŚiGW w Łodzi, pozostają w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 400p p.o.ś. Powyższe oznacza, iż wbrew stanowisku organu nadzoru, zawarte w zakwestionowanych § 14 ust. 3 i ust. 4 oraz § 17 ust. 5 i ust. 7 Statutu regulacje nie zostały uchwalone z naruszeniem art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RPi art. 400p p.o.ś.. W związku z powyższym zarzut skargi, co do naruszenia prawa materialnego uznać należy za zasadny. Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzuty skarżącej , co do naruszenia przepisów postępowania polegający na niepowiadomieniu Sejmiku Województwa Łódzkiego, pomimo obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a., do którego odpowiedniego stosowania odsyła przepis art. 82 ust. 6 u.s.w., o wszczęciu postępowania nadzorczego, a co za tym idzie pozbawieniu skarżącej możliwości ochrony swoich praw. W powyższym zakresie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, który skutkuje koniecznością uchylenia wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r, I OSK 2103/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2017 r., IV SA/Po 1034/16, www.cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie wszczęcie postępowania z urzędu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, bez zawiadomienia o powyższym strony postępowania, może stanowić naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ciążący na organie administracji publicznej obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, stanowi bowiem wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 §1 k.p.a. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej. Obowiązek ten, jak już wcześniej wskazano ma umożliwić stronie/ stronom postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotny znaczenie dla rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, po wszczęciu postępowania nadzorczego, organ nadzoru nie podejmował żadnych czynności, a więc i czynności o istotnym dla sprawy znaczeniu, z wyjątkiem doręczonego skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego, które, kwestionując jego prawidłowość, strona zaskarżyła do sądu administracyjnego. Tym samym choć Wojewoda Łódzki niewątpliwie naruszył wynikający z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji powyższego wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, to nie sposób w ocenie Sądu uznać, iż naruszenie to mogło stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.