IV SAB/Gl 342/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 3 października 2017 r. K.K. zwróciła się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie, na wskazany adres e-mail: 1) dokumentacji z konkursu na stanowisko pomocnicze pomocy administracyjnej, podczas którego dokonano wyboru kandydatury W.M. 2) wszystkich upoważnień od wójta gminy P. dla A.K. za rok 2015, 2016, 2017. W dniu 11 października 2017 r. drogą elektroniczną została udostępniona K.K. wnioskowana informacja publiczna. Przy czym informacja ta została wysłana przez pracownika merytorycznego ds. udostępniania informacji publicznej – I.H., natomiast w jako załączniki przesłano: pismo przewodnie Urzędu Gminy w P. z dnia 11 października 2017 r. podpisane przez A.K. - Kierownika Referatu Komunikacji Społecznej, Informatyki i Promocji oraz pismo Urzędu Gminy w P. z dnia 10 października 2017 r. pochodzące z Referatu Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich podpisane przez Inspektora ds. kadr. Organ I instancji wyjaśnił w szczególności, że zatrudnienie pracownika na stanowisko pomocnicze nie wymaga procedury konkursowej, a w aktach osobowych A.K. nie znajdują się żadne upoważnienia wydane przez Wójta Gminy P. w latach 2015, 2016, 2017. W dniu 21 października 2017 r. K.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, domagając się: 1) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 3 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) ukarania Wójta Gminy P. W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdziła, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Następnie przytoczyła fragmenty wyroków sądów administracyjnych o sygn. akt II SAB 396/11, II SAB/Wa 293/12 oraz II SAB/Wa 85/07 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA), i powołując się na nie wskazała, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji,, bądź przez wydanie decyzji odmownej natomiast Wójt Gminy P. nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań. Zatem, zdaniem skarżącej, organ dopuścił się bezczynności gdyż nie uczynił zadość żądaniu skarżącej, wskazanemu we wniosku, ani też nie wydał decyzji odmownej ze wskazaniem podstaw i przyczyn odmowy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wyjaśniła, iż w dniu 11 października 2017 r. drogą elektroniczną skarżącej została udostępniona wnioskowana informacja publiczna. Informacja publiczna została przesłana przez pracownika merytorycznego ds. udostępniania informacji publicznej – I.H., zaś w załączeniu znalazło się pismo przewodnie Urzędu Gminy w P. z dnia 11 października 2017 r. podpisane przez A.K. - Kierownika Referatu Komunikacji Społecznej, Informatyki i Promocji, gdyż, na co zwróciła uwagę, w zakresie działania Referatu znajduje się udostępnianie informacji publicznej, oraz pismo Urzędu Gminy w P. z dnia 10 października 2017 r. pochodzące z Referatu Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich - jako właściwego do udzielenia wnioskowanej informacji, podpisane przez D.M. - Inspektor ds. kadr. Następnie powołując się na treść art. 12 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazała, że informacja publiczna jest udostępniana w sposób, o którym stanowi art. 10 oraz art. 11 tej ustawy, i jest oznaczana danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Stwierdziła, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej podkreślając, iż organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji, z zachowaniem 14 dniowego terminu, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy oraz z zachowaniem formy zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu rzeczywisty cel wniesienia skargi był inny niż podniesiony przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na wstępie, oceniając dopuszczalność skargi należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 ust ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.) nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast - co wymaga podkreślenia - regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W związku z tym należy przyjąć, że skarga z dnia 21 października 2017 r. na bezczynność Wójta Gminy P. w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna. Materialnoprawną podstawę oceny postępowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p." lub "ustawa") o dostępie do informacji publicznej, która w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Przepisy ustawy stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w tej ustawie formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 -3 u.d.i.p) jest uzależniona od jednoczesnego i kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 u.d.i.p., po drugie, adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a po trzecie, według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, wskazane w jego ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle powyższego Wójt Gminy P. bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej a zarazem wnioskowane dokumenty w postaci dokumentacji z konkursu na stanowisko pomocnicze pomocy administracyjnej, podczas którego dokonano wyboru kandydatury W.M., a także upoważnienia od Wójta Gminy P. wydane dla A.K. (będącego pracownikiem urzędu), za rok 2015, 2016, 2017 stanowią informację publiczną. Tym samym zdaniem Sądu zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki, określone powyżej. Równocześnie należy wskazać, że od początku poza sporem powstałym między stronami pozostawała kwestia zarówno uznania Wójta Gminy P. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak i uznania wnioskowanych przez skarżącą dokumentów za informację publiczną, w której posiadaniu znajduje się organ. W sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, to załatwienie wniosku powinno nastąpić albo poprzez udostępnienie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), albo poprzez odmowę jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w ustawie (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Czynności tych organ, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien dokonać niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p). Zatem z bezczynnością organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonych terminach organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość działania organu, do którego był skierowany wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej, a w szczególności kwestia umocowania pracowników urzędu do zastępowania organu w zakresie sporządzenia i podpisywania pism z dnia 10 i 11 października 2017 r. będących odpowiedzią na wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej z dnia 3 października 2017 r. a nadto czy organ pozostawał w bezczynności w kwestii przedmiotowego wniosku. W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca neguje uprawnienie pracowników, podległych ex lege organowi, zatrudnionego w Urzędzie Gminy P. do działania w imieniu organu w zakresie udostępniania informacji publicznej oraz sposobu udzielenia wnioskowanej informacji. Oceniając ten zarzut należy zauważyć, że w art. 4 u.d.i.p. wskazane zostały podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Jednakże, co wymaga podkreślenia, udostępnienie tej informacji nie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej lub innego rodzaju aktu prawnego wymagającego dla swej ważności działania wyznaczonego podmiotu, a zatem należy przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej odbywa się w drodze czynności materialno- technicznej, której wykonanie może zostać powierzone przez podmiot zobowiązany właściwym pracownikom lub aparatowi urzędniczemu. Zdaniem Sądu skoro udostępnienie informacji publicznej organ może powierzyć pracownikowi urzędu, to tym bardziej może takiego pracownika upoważnić do sporządzenia i podpisania pisma informującego o załatwieniu wniosku. Organ może również udzielić informacji publicznej w formie załączników pisma przewodniego, sporządzonych przez pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych organu, w zakresie działania tychże komórek. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż z regulacji zawartych w dziale IX Statutu Gminy P. uchwalonego w dniu 22 czerwca 2017 r. (załącznik nr 1 do Uchwały Rady Gminy P. Nr 290 (XXXV/17)) dokumenty oraz inne informacje publiczne z zakresu działania Wójta oraz Urzędu udostępniają komórki organizacyjne Urzędu właściwe ze względu na przedmiot sprawy w dniach i godzinach pracy Urzędu lub w sposób i w formie wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji (§ 102 ust. 6). Tym samym zdaniem Sądu Kierownik Referatu Komunikacji Społecznej, Informatyki i Promocji Urzędu Gminy P. posiadał upoważnienie do zastępowania Wójta Gminy P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Również za prawidłowe należy uznać działania pracownika ds. udostępniania informacji publicznej oraz inspektora ds. kadr, którzy są pracownikami komórek organizacyjnych Urzędu właściwymi ze względu na przedmiot sprawy. Wskazana regulacja - co wymaga zauważenia - jest zgodna z art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) stanowiącym, że Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie przedmiotu wskazuje się, że to urząd gminy, a zatem jego pracownicy, zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji od strony technicznej i administracyjnej - por. wyrok NSA z 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3045/12. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów na rzecz organu administracji z uwagi na zasadę ograniczonej odpowiedzialności za wynik sprawy, obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która oznacza, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona, albowiem w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, którą wprowadzono w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 203 i 204 p.p.s.a.).